Instituciones, Organizaciones y Consensos

Por Sebastián Galiani*

consensoUna sociedad moderna está basada en la especialización. De hecho, esta especialización es, como bien señaló Adam Smith, una de las causas fundamentales de la riqueza de las naciones. Como bien sabemos, para poder obtener ganancias de la especialización, es imprescindible el intercambio entre las partes. Dicho intercambio se basa en acuerdos que se deben hacer cumplir. Si bien, en ciertos casos, las partes involucradas podrían comprometerse a cumplirlos, en general, ello es más probable cuando un tercero impone las normas. Un tercero que implemente las reglas puede moldear los incentivos de las partes de modo que el beneficio neto que obtengan de interactuar sea mayor que el que alcanzarían si no lo hicieran.  Un crédito es un ejemplo claro de esto. Sin la existencia de coerción, ¿cómo hacer para que los deudores repaguen sus deudas? Por lo tanto, una economía moderna necesita de una organización (Estado) que haga cumplir los acuerdos entre terceros.   

Sin embargo, esta capacidad de velar por el apego a las normas, requiere del desarrollo del Estado como una fuerza coercitiva. Lo cual implica que aquellos que manejan el gobierno pueden utilizar la fuerza pública en forma discrecional (y para beneficio propio). Así como el Estado puede proteger los derechos de propiedad también puede violarlos.  Toda sociedad moderna enfrenta este dilema: Cómo limitar el poder predatorio del Estado sin debilitar su capacidad de imponer las normas y defender la libertad del pueblo.

El Estado además de proveer seguridad y justicia, puede proveer otros bienes públicos, regular los mercados para corregir sus fallas y redistribuir ingresos y bienes, igualando oportunidades. Sin embargo, es necesario que el tamaño del Estado no exceda su capacidad de financiamiento genuino pues un Estado insolvente es un Estado predatorio.

Instituciones y Organizaciones  

Las instituciones son un conjunto de reglas cuyo objetivo es proveer estructura y previsibilidad a las interacciones entre los individuos en la sociedad. Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las restricciones creadas por los seres humanos para moldear las relaciones humanas… En el lenguaje de los economistas, las instituciones definen y limitan el conjunto de elección de los individuos. Las instituciones tienen dos roles muy importantes en la sociedad: 1) Limitar el poder del estado; 2) proveer incentivos a la generación de riqueza. Sin embargo, es muy importante resaltar la necesidad de hacer observar (enforce) estas restricciones. Un buen sistema institucional, sin observancia del mismo, será inútil.   

La estructura institucional de una sociedad está fuertemente influenciada por el sistema de creencias compartidas de la misma. Las creencias sociales se acumulan, a través de un proceso gradual e incremental. Debido a ello, cómo los seres humanos perciben el mundo que los rodea, cómo aprenden, y qué aprenden, son cuestiones fundamentales para entender la organización y evolución de una sociedad.

Las instituciones deseables son las instituciones republicanas y capitalistas. Nuestra arquitectura político-institucional sigue la idea de división de poderes basada en la trinidad Ejecutivo-Legislativo-Judicial de Montesquieu. Pero agregó, como EE.UU., otra división del poder, ya no horizontal sino vertical: el Federalismo. La clave está en la división del poder: “Que el poder frene al poder”, como magistralmente escribió Montesquieu. 

Las instituciones no son  organizaciones. Las organizaciones, no son sino jugadores, cuyo conjunto de acciones posibles se encuentra limitado por las instituciones. Las organizaciones políticas –partidos políticos- y de la sociedad civil juegan un rol fundamental en hacer observar los arreglos institucionales. En Argentina, en la última década, el avance del Estado en la sociedad fue posible, y ocasionó un fuerte debilitamiento de la sociedad civil en un contexto de práctica inexistencia de los partidos políticos. Tenemos que reconstruir estas organizaciones si aspiramos a limitar al gobierno de turno. Si bien tenemos problemas institucionales, nuestro mayor problema es organizacional.

Las instituciones capitalistas necesitan de creencias que aún no se han arraigado completamente en un amplio segmento de la sociedad argentina, pero también de equilibrios sociales que permitan la observancia de la división de poderes republicana y las normas constitucionales.

Volviendo a las instituciones políticas, puede mostrarse, utilizando evidencia comparada, que nuestro régimen federal es uno de los menos “federales” del mundo y que esto se ha acentuado notoriamente en la última década. Sobre esta base se ha desarrollado una fuerte propensión a construir un régimen hegemónico, con vocación de limitar fuertemente a los otros poderes del Estado. Sería deseable encarar una reforma que busque aumentar gradualmente la correspondencia fiscal sin abandonar ciertos objetivos de equidad.

Para mejorar nuestra capacidad de hacer observar la división de poderes y las normas constitucionales, adicionalmente, necesitamos terminar con la práctica jurídica de dictar un derecho de excepción en Argentina. Vivimos en una inestabilidad jurídica por la continua modificación de normas y la práctica de innovar hechos excepcionales para justificar un derecho de emergencia. Asimismo, debemos limitar el uso de la facultad de dictar Decretos de Necesidad y Urgencia, así como la transferencia de poderes del Congreso al Poder Ejecutivo. Finalmente, necesitamos despolitizar el proceso de nombramiento y remoción de jueces.

Los países democráticos que tienen la capacidad de desarrollar políticas públicas que tienen el largo plazo en consideración y que tienden a generar beneficios para la sociedad sostenibles en el tiempo son aquellos con sistemas de partidos políticos institucionalizados y programáticos, con legislaturas con capacidad de participar activa y eficazmente en la discusión y elaboración de políticas públicas, con poderes judiciales independientes, con administraciones públicas capacitadas y basadas en el mérito y la profesionalidad.

Debido a ello, entonces, también debe ser prioritario modernizar y profesionalizar al Estado mismo. Se requiere formar una burocracia calificada compuesta de funcionarios profesionales y de carrera que lleve adelante las tareas técnicas. Es necesario introducir meritocracia en la función pública y remunerar a los funcionarios públicos acorde a su costo de oportunidad. Sin una burocracia profesional e incentivada no es posible enfrentar los desafíos del desarrollo económico.

Consensos

Es fundamental avanzar en consensos de mediano plazo que sean razonablemente robustos a los cambios de gobiernos. No vamos a desarrollarnos si seguimos pasando de la privatización a la nacionalización, de la apertura a la economía de guerra… Esos consensos deben ser alcanzados políticamente, y para ello necesitamos partidos políticos estables y programáticos, así también como, organizaciones representativas de la sociedad civil. El sistema político debe escuchar a los distintos grupos sociales  con el fin de conciliarlos en la medida de lo posible.


*Universidad de Maryland.

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