Las condiciones para un desarrollo sustentable

Por Jorge Remes Lenicov *

Los resultados económicos en 30 años de democracia

sustentableEl comportamiento de la economía argentina durante los últimos 30 años desde el  restablecimiento de la democracia no ha sido bueno: el país tuvo un crecimiento de apenas 2,7 % anual (1,6 % per cápita) y muy variable: 20 años de crecimiento, 1 de estancamiento y 9 de caída, con períodos realmente conflictivos como fueron la década del ´80 y la explosión de la convertibilidad en 2001. El crecimiento alcanzado estuvo muy por debajo del de los países en desarrollo y también fue algo menor al promedio del de América Latina. La inflación, por su parte, fue la más alta del mundo: 7.000.000 % con una hiperinflación (1989/90) y una deflación (2001); además debieron retirarse 7 ceros a la moneda nacional. La pobreza supera el 25 % y 2,5 millones de personas vive en villas de emergencia, la educación en todos sus niveles empeoró y se agravan los problemas de inseguridad y narcotráfico. No funcionan los órganos de control y regulación, el federalismo se fue desdibujando y el Estado se agrandó pero emporó su funcionamiento. Lo alcanzado está muy por debajo de las expectativas de los argentinos y de las promesas de los dirigentes.

Hay muchas explicaciones para tratar de entender este fenómeno que por su atipicidad se destaca en el mundo. Pero seguramente ocupa un lugar central la actitud de la dirigencia, en particular de la política,  que no ha podido alcanzar un consenso sobre cuáles son los problemas más relevantes que nos aquejan  y sobre el rumbo a seguir. No se lograron acuerdos mínimos sobre la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos y un conjunto de precios relativos sustentables, como tampoco sobre cuestiones que hacen a una estrategia de desarrollo tales como los instrumentos para mejorar la productividad, la competitividad y la distribución del ingreso, o sobre el rol del estado, el tipo de inserción internacional, el desarrollo del tejido industrial, la mejora de la educación y el federalismo.

Este comportamiento explica por qué hubo tantos y tan variados programas de corto plazo en los cuales se probaron todos los instrumentos existentes: atraso o adelanto de los precios relativos clave como el tipo de cambio, los salarios, la tasa de interés y las tarifas; control, acuerdo o libertad para establecer los precios; expansión o restricción monetaria; alto o bajo déficit fiscal, negociación colectiva o imposición de los salarios; tipo de cambio flexible o fijo, entre otros. No fue distinto a lo sucedido con las propuestas para el largo plazo dado que permanentemente se plantearon posiciones dicotómicas: hubo períodos de mayor o menor apertura de la economía; de privatizaciones o estatizaciones de las empresas de servicios públicos; de regulaciones o desregulaciones con distintos grados de control; mayor o menor  integración con el Mercosur; mayor o menor nivel de endeudamiento público que exigió tres renegociaciones; incentivos o rechazos a la inversión extranjera directa; mayor o menor participación del estado en la economía; tipo de cambio único o diferenciado; estado empleador de los simpatizantes o prestador eficaz de servicios, mayor o menor grado de federalismo, creación o eliminación de impuestos, etc.

Para evitar estos muy negativos vaivenes en la política económica es fundamental armar una agenda de temas para que los dirigentes puedan debatir y llegar a acordar al menos en sus cuestiones conceptuales para que quien asuma el gobierno se encargue de su aplicación.

Las condiciones para un desarrollo sustentable

Hay tres cuestiones a tener en cuenta: 1) la macroeconomía, que se refiere al corto plazo, 2) las consideraciones de la oferta, que son temas del largo plazo y posibilitan el crecimiento y 3) el desarrollo, que incorpora la problemática distributiva y social. En esta nota haré hincapié en los temas del crecimiento y desarrollo.

Básicamente debe construirse un modelo como el que utilizan todos los países que avanzan sostenidamente: el de una economía normal, que es aquella que pueda disponer de todos los instrumentos de política económica, mantener los equilibrios macroeconómicos, contar con un tipo de cambio flexible que permita el equilibrio interno y en la cuenta corriente, un sector público austero y eficaz sin déficit persistentes con capacidad para mejorar la distribución y promover políticas para impulsar la competitividad y el empleo. En este tipo de economías los precios se establecen libremente en mercados que deben funcionar en competencia plena, y se incentiva una relación entre el tipo de cambio y la tasa de interés que posibilite invertir, producir, aumentar los salarios y exportar. Además, el esquema debe ser sustentable para no acumular presiones que puedan estallar en el futuro, como el elevado nivel de endeudamiento o el retraso de algunos precios clave.

Una macroeconomía que funcione bajo esos principios es una condición necesaria aunque no suficiente para desarrollar un país. Para hacerlo es necesario también diseñar una estrategia de desarrollo, cuyo objetivo central debe ser el de mejorar sostenidamente el nivel de vida y reducir la pobreza. Para ello se requiere el aumento de la productividad total (concepto micro), la permanente acumulación de los factores de producción (trabajo, tecnología y  capital), la creación de empleo formal, la expansión de las actividades con rendimientos crecientes y el aumento de la competitividad (concepto macro).  Las reformas necesarias se deberán ir aplicando gradualmente y sus efectos se percibirán en el mediano y largo plazo.

El primer paso es analizar las potencialidades que tiene la Argentina dadas por la enorme disponibilidad de recursos naturales (agropecuarios, minerales y energía convencional y no convencional); la existencia de productores y empresarios innovadores dispuestos a enfrentar la competencia internacional; un razonable nivel de calificación de la mano de obra pero que se está deteriorando y una demografía favorable debido a que los que están en edad de trabajar superan a los que no trabajan lo cual permite aumentar la propensión media al ahorro (bono demográfico). Por su parte, el contexto internacional es muy favorable por un mundo emergente más ávido de alimentos, minerales y energía por su acelerada expansión y por la creciente clase media, que además presiona por el aumento de los precios de esos productos, y alta liquidez monetaria y crecientes recursos para ser invertidos directamente en nuevas empresas; todo indica que estas tendencias habrán de mantenerse en el futuro.

El segundo paso es analizar las restricciones que deben ser tenidas en cuenta para evitar imaginar escenarios que no podrán concretarse. Las mas importantes son:

  • Cambios en el mundo: muchos de los países en desarrollo están aumentando rápidamente su productividad debido a la tecnología y mejoras en la organización económica, y están firmando, junto con los países desarrollados, tratados de libre comercio donde se eliminan aranceles y se promueven inversiones. Ambas cuestiones pueden reducir nuestras ventajas competitivas tanto en el agro como en la industria. 
  • Insuficiente formación de capital humano: el deterioro de la educación en todos sus niveles es un obstáculo muy serio para el crecimiento. Sin educación es difícil darle valor agregado a los productos primarios y alcanzar un desarrollo sostenido.
  • Ciencia y Tecnología: su gasto como % del PIB resulta bajo en comparación con otros países, incluso de la región. Si bien el estado está invirtiendo mas, sigue siendo baja, al igual que la del sector privado. 
  • Bajo nivel de inversion: en la ultima década se invirtió solo el 17 % del PIB cuando se requiere alrededor del 25 %. Se necesitan inversiones locales y extranjeras no solo para explotar la ingente cantidad de recursos naturales sino también para industrializarlos. El ahorro nacional es bajo y no hay financiamiento de largo plazo. 
  • Déficit en infraestructura, sobre todo en energía, red vial, vías férreas,  puertos y comunicaciones. 
  • Heterogeneidad de la estructura productiva: conviven sectores de subsistencia, tradicionales y modernos que requiere políticas especificas que son imprescindibles para aumentar la productividad y el bienestar de los mas rezagados.  
  • Funcionamiento del Estado: es muy malo porque no brinda los servicios esenciales a pesar del acelerado crecimiento del gasto, el más alto de la historia, que a su vez exige una elevada presión tributaria. Esto vale para los tres niveles: Nación, provincias y municipios, en un contexto donde el federalismo se ha ido desdibujando. Su expansión se debió al crecimiento de 40 % de la planta de personal (mas de 1,3 millones de personas), aunque la educación, la salud, la justicia, la seguridad funcionan cada vez peor; y los enormes subsidios otorgados a las empresas de servicios públicos, aunque los medios de transporte, la energía y los caminos se siguen deteriorando. El aumento del gasto no tuvo por resultado un Estado mejor y mas eficaz sino todo lo contrario: se destruyó la burocracia técnica y profesional de los ministerios y los antiguos funcionarios fueron suplantados por personas sin formación ni experiencia. 
  • A todo ello se suman los tradicionales desequilibrios macroeconómicos y la volatilidad de las reglas de juego que requiere tiempo para mostrar que ambas características han pasado a la historia. 

A partir de las potencialidades y el reconocimiento de las restricciones se debe diseñar la estrategia de desarrollo. Deberá acordarse entre los partidos políticos y los sectores sociales de forma tal que pueda darle estabilidad a las reglas de juego, reducir la conflictividad y evitar los bruscos y cíclicos cambios de las políticas públicas. Habría que hacer el esfuerzo para convertir las políticas públicas fundamentales en políticas de Estado. Debe tenerse presente que las cuestiones institucionales y las transformaciones llevan su tiempo porque son un proceso y no un acto administrativo; además requieren de una fuerte inversión del capital político. A partir de estas consideraciones se puede armar una agenda para discutir, cuyos temas relevantes serían:

  • Política educativa: requiere cambios profundos para mejorar la calidad, cobertura, pertinencia y formación de los docentes. La universidad debería dar el ejemplo, porque es la que está mas en deuda con la sociedad. La situación es mucho mas compleja que pensar que se arregla solo con mas dinero.
  • Políticas de transformación del Estado para prestar mejores servicios y para invertir en educación, infraestructura básica y en ciencia y tecnología. Además debe ayudar a mejorar la competitividad, exportar con mayor valor agregado y a la reconversión industrial, asistir a los mas necesitados y controlar el medio ambiente. Es imprescindible una administración pública eficiente sujeta a controles contables y por resultado.
  • Reforma tributaria: debe fomentar la equidad y la competitividad, ser de sencilla administración y solventar los gastos del Estado. Debería contemplar la eliminación del impuesto al cheque, la revisión de las exenciones y regímenes de promoción, la revisión de las retenciones pero manteniendo niveles diferenciados y evitar la enfermedad holandesa sobre la industria, la mayor progresividad en ganancias personales, la reducción de ganancias en empresas y la disminución del costo laboral para incentivar el trabajo formal.
  •  Organismos de control y regulación: son básicos para evitar la corrupción,  garantizar el funcionamiento adecuado de los servicios públicos y defender a los consumidores y a la competencia. Deben funcionar como manda la ley y dejar de estar intervenidos, incompletos o acéfalos.
  • Modificación del régimen de coparticipación para aumentar y mejorar el federalismo, reduciendo las disparidades regionales. Debería contemplar una mayor correspondencia, la discusión de la distribución primaria y secundaria, la transferencia de potestades tributarias y la reducción o  eliminación de los impuestos distorsivos.
  • Empleo y política social: la mejor política social es la creación de empleo formal y la educación. Para la transición deben existir políticas de asistencia social para los más necesitados que sea transparente y cuente con incentivos y contraprestación.
  • Programa de infraestructura urbana para la eliminación de las villas de emergencia y el aumento de la cobertura de las redes cloacales y pluviales.
  • Infraestructura económica: se requiere una fuerte inversión para lograr el autoabastecimiento energético, mejorar el transporte y modernizar las  telecomunicaciones. Es vital para incrementar la competitividad y generar  empleo.
  • Ciencia y Tecnología: resulta clave para aumentar la productividad y mejorar los salarios. Hay que diseñar políticas para aumentar la inversión tanto pública como privada.
  • Financiación del crecimiento: el sistema financiero tiene que ser reformado para incentivar el ahorro, reducir el spread y otorgar crédito a largo plazo. Además hay que desarrollar el mercado de capitales, incorporar inversiones externas directas y el Estado podrá endeudarse para realizar muchas de las obras de infraestructura necesarias. Deben haber regímenes especiales para capital de riesgo para emprendedores y Pymes.
  • Políticas sectoriales: son necesarias para reducir la heterogeneidad estructural y para aprovechar al máximo el potencial productivo. Estas políticas no pueden ser tal como se promovieron antaño, pero hay que contar con ellas cuando se define algún sector estratégico a desarrollar, como deberían ser aquellos vinculados con la innovación tecnológica como la biotecnología, la nanotecnología, las TIC´s, etc. Exige un análisis sistémico para conocer sus efectos sobe la competitividad y la cadena de valor y tienen que ser competitivos en algún momento del tiempo. Deben ser fáciles de implementar y controlar, y aplicarse luego de definir el costo del subsidio y el tiempo de duración.

Inserción internacional: partir de la definición de la estrategia de desarrollo nacional se debe analizar el modo de inserción en el mundo, discutir cómo y con quienes aumentar la vinculación y a través de qué mecanismos. La política exterior siempre es una resultante de la política interna. Hay que aprovechar el crecimiento de los países asiáticos y latinoamericanos para expandir el comercio sobre todo de manufacturas para ayudar a desarrollar la industria sobre una escala mayor y exportar con más valor agregado. También hay que definir el relanzamiento del Mercosur para poder negociar con otros bloques y evitar quedar fuera de los acuerdos de libre comercio que todos los países, grandes y chicos, desarrollados y en desarrollo están realizando. Es relevante tener superávit comercial porque ayuda al crecimiento.

La ultima etapa a definir son los instrumentos, tan importantes como el diseño de la estrategia y de las medidas. Muchos grandes y sanos objetivos se perdieron o “quemaron” por la mala instrumentación. No es fácil y siempre hay que recordar a Tinbergen que decía que a cada objetivo le corresponde un instrumento. No se puede pretender con una ley arreglar todos los problemas, además hay que tener en cuenta que los resultados nunca son inmediatos ni tampoco, en muchos de ellos, cuantificables.

Conclusiones

Con la democracia se ha ganado mucho en términos de los derechos que le son propios, pero poco se aprovechó de la oportunidad que da precisamente esa libertad para mejorar la situación de los más pobres y crecer sostenidamente. Si bien hubo una innegable expansión de los derechos políticos, individuales y humanos, no es menos cierto que los resultados económicos y sociales están por debajo de las posibilidades del país y de las esperanzas de los argentinos.

Argentina cuenta con muy buenas potencialidades, pero para desarrollarse de manera sustentable requiere antes que nada de la iniciativa y el consenso de toda la dirigencia y en particular de la política que es la encargada de dictar las leyes y administrar el Estado. Paso siguiente es el diseño de un programa que aproveche las oportunidades, para lo cual son fundamentales el mejoramiento y el fortalecimiento de todas las instituciones de la democracia y el diseño de una estrategia de mediano y largo plazo cuyo objetivo sea el aumento sistemático del nivel de vida y de la competitividad y la reducción de la pobreza.


* Coordinador del Observatorio de la Economía Mundial de la UNSAM. Fue ministro de Economía de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación, Diputado Nacional, Embajador ante la Unión Europea y Profesor en la UNLP y en la UBA. Nota publicada en la Revista Mercado N° 1158.

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