30 años de política económica en democracia (3ra parte)

Por Jorge Remes Lenicov *

[Ver parte 2]

3. Hacia una economía normal: la política económica desde enero de 2002 (2002-07)[1]

crisis

En diciembre de 2001 la Argentina estaba en quiebra y en medio de una gravísima crisis institucional. Era fundamental crear un nuevo modelo económico que fuera sostenible y pudiera repartir con la mayor justicia posible las cargas derivadas de la explosión de la convertibilidad.

La conducción económica que asumió el 3 de enero de 2002 planteó para la coyuntura tres objetivos: 1) construir un modelo como el que utilizan todos los países que se desarrollan: el de una economía normal que pueda disponer de todos los instrumentos de política económica, mantener los equilibrios macroeconómicos, contar con un tipo de cambio flexible que permita el equilibrio interno y en la cuenta corriente, un sector público sin déficit persistentes con capacidad para distribuir e integrar a toda la sociedad, mercados en competencia, políticas sectoriales para mejorar la competitividad y que no se acumulen problemas para el futuro; 2) evitar que se profundizara el caos heredado, detener la caída de la actividad y empezar a crecer; 3) no provocar una hiperinflación y estabilizar los precios. Había que restablecer, además, el funcionamiento de instituciones básicas (entre ellas, el sistema financiero que estaba destruido) y recomponer los vínculos contractuales, seriamente dañados por la quiebra fiscal, monetaria y financiera.

Tal como se encontraba el país sólo era posible aplicar una política de shock. El gradualismo que habría sido deseable para salir de la convertibilidad era imposible de aplicar después del estallido. Todo debía llevarse simultáneamente y de manera inmediata: en no más de 60 días había que sincerar la crisis, presentar el plan integral y aplicar todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos descriptos. Además, era la única forma de evitar las fuertes presiones de las empresas privatizadas, de los bancos y del FMI que pretendían la dolarización.

Tarea nada fácil cuando la autoridad pública había colapsado, los instrumentos eran muy limitados, se presentaban infinidad de opiniones divergentes, había intereses muy fuertes en pugna y la falta de interlocutores imposibilitaba llegar a consensos básicos. Además, la sociedad no tenía paciencia ni motivación para escuchar ningún tipo de explicaciones, al igual que los sectores vinculados al establishment que veían que perdían posiciones.

A principios de marzo de 2002 ya se habían implementado todas las medidas fundamentales: devaluación y desaparición del tipo de cambio fijo para pasar a uno flexible con control de cambios, pesificación de la economía, presupuesto equilibrado, acuerdo con las provincias, pesificación y reprogramación de la deuda pública interna, reforma del BCRA para que sea prestamista de última instancia, recomposición de los contratos, pesificación y desindexación de las tarifas, imposición de las retenciones diferenciales a las exportaciones según el valor agregado, inicio del desarme del corralito y reprogramación de los depósitos para que todos los ahorristas pudieran cobrar. Había que trasponer la sobrerreacción del tipo de cambio que sucede toda vez que se sale de una paridad fija y retrasada. Pero ya puestas en marcha las principales medidas había que esperar y no ceder a las presiones. En marzo se detiene la caída del PBI y en abril se comienza a crecer.

La estrategia implícita, que a pesar de las presiones se mantuvo en los cinco años siguientes comprendía los siguientes pasos:

Lo primero fue generar un shock productivo mediante un tipo de cambio competitivo que incentive la producción local, desestimule las importaciones y promueva el turismo externo. Además era imprescindible evitar que aumente el endeudamiento real de las empresas y de las familias de forma tal que pudieran recuperar su liquidez, y desdolarizar y congelar transitoriamente las tarifas. El cambio de los precios relativos era fundamental para modificar la ecuación de incentivos de los noventa. Por otra parte, el default de la deuda pública externa, la pesificación y reprogramación de la deuda pública interna y las retenciones le permitieron al Estado disponer de más fondos, que sumados a los programas sociales, ayudaron también a la recuperación rápida de la economía.

Paralelamente, había que recomponer todos los vínculos contractuales seriamente dañados por el default, la crisis fiscal, la explosión de la convertibilidad, y la quiebra financiera y de la cadena de pagos, bajo el principio de que la salida de la crisis no debía hacerse con ganadores y perdedores en función de los vínculos preexistentes a la crisis sino procurando la mayor equidad posible. Por ello, a la vez que se posibilitó que los deudores pudieran pagar, se evitó la licuación de los pasivos y se preservó el poder adquisitivo de los ahorros; para ello fueron pesificados y actualizados por la evolución de los precios más la correspondiente tasa de interés. Resultaba inconsistente devaluar sin pesificar, tal como lo hizo Roosevelt en 1933 cuando salió del patrón oro, que devaluó y dolarizó.

En tercer lugar, era fundamental para el funcionamiento de la economía evitar el quebranto del sistema financiero, impidiendo que sus créditos fuesen incobrables y recuperando el rol del BCRA como prestamista de última instancia. De haberse liquidado masivamente los bancos, los ahorristas jamás habrían recuperado sus depósitos; además, cuanto más rápido se recuperase el sistema, más rápida sería la disponibilidad de créditos. En paralelo, se fueron planteando alternativas para la mayor utilización de los fondos atrapados en el corralito.

Para que todo el esfuerzo no se viera esfumado por la alta inflación, se propuso un sendero macroeconómico compatible con la crisis: restricción monetaria, intervención en el mercado de cambios, fuerte superávit comercial, equilibrio de las finanzas públicas, y nada de indexación, ni de tarifas, contratos o salarios, todas medidas que habían conducido al fracaso en décadas pasadas. Con este esquema nunca podría haber hiperinflación, excepto que se hubiesen aceptado las distintas presiones para cambiar de estrategia.

En quinto lugar había que ordenar las finanzas públicas que estaban desquiciadas, acordar con las provincias para poder normalizar el caos fiscal y obtener recursos adicionales para los programas sociales, bajo la idea de que el crecimiento previsto permitiría alcanzar el equilibrio fiscal. En igual orden de importancia, la política monetaria debía ser compatible con la demanda de dinero, creando instrumentos para la esterilización de todos los excedentes de moneda.

También se debían rechazar los planteos y pretensiones desestabilizantes del FMI. Se dieron señales de estar dispuestos a negociar pero sin prometer lo que no se podía cumplir ni modificar los lineamientos centrales de la estrategia. La actitud del FMI fue muy contraproducente y no hizo más que exacerbar la crisis. Por eso no se llegó a ningún acuerdo.

No había mejores alternativas para sacar el país adelante. No se podía seguir con la convertibilidad ni tampoco dolarizar. No había esquema intermedio o mixto. Hubo medidas ortodoxas (política monetaria y fiscal, desindexación), heterodoxas (administración cambiaria y retenciones) y creativas (pesificación y nuevas reglas contractuales).

Todo lo realizado sirvió para ir normalizando la situación. Las decisiones estratégicas fueron las adecuadas en aquel momento, las que permitieron abrir la puerta hacia un nuevo camino y que se mantuvieron en los años siguientes. No se podía postergar la resolución de los problemas, había que enfrentarlos. Se hizo lo que había que hacer y lo que muchos pensaban y nadie se animó: salir de la convertibilidad, no dolarizar, pesificar la economía, desindexar tarifas, establecer retenciones, reducir la deuda pública interna, aplicar medidas de austeridad fiscal y control monetario, conseguir recursos para implementar los programas sociales, y enfrentar al FMI y a los que pretendían seguros de cambio. No había opción menos costosa y que a la vez garantizara la instalación de bases para un futuro más sólido. Se cumplieron todos los objetivos planteados.

1) Recuperación de la consistencia macroeconómica: se logró un tipo de cambio competitivo y equilibrio de la cuenta corriente mientras que los nuevos recursos permitieron ir alcanzando el equilibrio fiscal revertiéndose así los tradicionales déficit gemelos. El BCRA recuperó sus instrumentos para administrar la política monetaria y cambiaria y hubo un cambio de los precios relativos a favor de la producción.

2) Detener la crisis y volver a crecer: en marzo de 2002 la economía dejó de caer y en abril comenzó a crecer, como todas las series desestacionalizadas mensuales así lo indican (EMAE, EMI, ISAC, ISSP, Demanda Laboral). En abril se revirtió el ciclo. Además, todos los indicadores económicos de diciembre 2002 son superiores a los de diciembre 2001. La salida fue la más rápida entre las anteriores experiencias argentinas y las internacionales.

3) Contener la inflación minimizando el pass through: no hubo hiperinflación porque se desindexó la economía, no hubo aumentos de salarios ni de tarifas, la política monetaria fue moderada, el déficit público se redujo y se impusieron retenciones. El tipo de cambio implícito entre Base monetaria y reservas fue siempre menor al del mercado. El Indice de Precios al Consumidor aumentó 11 % en los primeros 4 meses y sólo 17 % en el primer año. El pass through fue muy bajo, el más reducido entre las experiencias argentinas y de los países que salieron de un tipo de cambio fijo. Se hizo exactamente lo contrario de lo que se había realizado antes en la Argentina.

En las cuestiones económicas los resultados fueron inmediatos mientras que la reparación social tardó más tiempo, como siempre ocurre en las crisis. Hasta que la economía no empieza a funcionar y generar más empleo no se puede recuperar la situación social, a pesar del esfuerzo realizado con los programas especiales, motivo por el cual no hubo ninguna explosión social.

La continuidad del modelo (2003-07): Cuando en mayo de 2003 Néstor Kirchner asume como Presidente, el país crecía al 8 %, la inflación era del 3 % anual, el tipo de cambio era competitivo, ya se habían alcanzado los superávit gemelos y los precios internacionales de los productos agrícolas comenzaban a crecer aceleradamente.

Las medidas implementadas en el primer cuatrimestre de 2002 se mantuvieron y consolidaron a pesar del cambio presidencial. Algunos de los temas quedaron para su resolución posterior como la recomposición salarial y de las jubilaciones. Los salarios aumentaron gradualmente a medida que la economía se fue afianzando; primero aumentaron los del sector privado formal y con el tiempo lo hicieron los de los empleados públicos y jubilados. Se aumentaron los mínimos en los salarios y en las jubilaciones y se convocó a las convenciones colectivas de trabajo.

Se firmó un acuerdo con el FMI y en 2006 se pre canceló toda la deuda con el organismo. Después de la pesificación y reprogramación de la deuda pública interna de enero de 2002 quedaba pendiente de arreglo la deuda pública externa con el sector privado. Fue acordada en 2005 con una importante quita, la que se redujo muchísimo durante los años siguientes por los pagos realizados por el cupón atado al crecimiento del PIB.

Se mantuvo el tipo de cambio competitivo lo cual permitió consolidar el superávit en la cuenta corriente del balance de pagos y aumentar las reservas internacionales hasta llegar a los 45.600 millones de dólares, monto nunca antes registrado. Se sostuvo una política fiscal superavitaria, tanto en el orden nacional como provincial. En este período, por primera vez en los últimos 50 años, la Argentina tuvo al mismo tiempo superávit fiscal consolidado (Nación y provincias) y en la cuenta corriente. Además, se fueron absorbiendo las últimas cuasi monedas provinciales y se liberaron los últimos depósitos reprogramados que quedaban en el corralito.

Esta estrategia y el favorable contexto mundial permitieron, en este período de 6 años, un fuerte aumento del PIB, del consumo, de las inversiones y de las exportaciones que no se registraba en el país desde hacía muchas décadas. Esto permitió el aumento de los salarios reales, la reducción de la pobreza y el desempleo y mejoras en la distribución del ingreso, aunque a partir de 2005 comienzan las presiones inflacionarias y en 2007 se interviene el INDEC.

[Continua: Parte 4]


* Coordinador del Observatorio de la Economía Mundial de la UNSAM. Fue ministro de Economía de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación, Diputado Nacional, Embajador ante la Unión Europea y Profesor en la UNLP y en la UBA. Nota publicada en el  Observatorio Económico de la Red Mercosur.Nota publicada en Panorama Económico y Financiero Nº 99, publicación del Centro de Investigación y Medición Económica de la Escuela de Economía y Negocios de la Universidad Nacional de San Martín, noviembre de 2013

[1] Para los detalles de la política implementada en los cuatro primeros meses de 2002 ver Jorge Remes Lenicov, Bases para una economía productiva, Miño y Dávila, Buenos Aires, 2012.

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