30 años de política económica en democracia (2da parte)

Por Jorge Remes Lenicov *

[Ver parte 1]

2. Los noventa: un nuevo paradigma y un nuevo fracaso

Plaza-de-mayo.-Vuelta-de-la-democracia

A mediados de 1989 Carlos Menem asumió la Presidencia dispuesto a definir un nuevo rumbo. Comenzó a esbozarlo a través de un acuerdo con Bunge y Born buscando una alianza con un sector del empresariado que le sirviera de soporte para aplicar las nuevas reformas. El mundo, a su vez, se encontraba en pleno cambio: finalizaba la Guerra Fría y el ideario del llamado Consenso de Washington comenzaba a imponerse.

Esa experiencia inicial dura pocos meses sin lograr encarrilar el desmadre económico y el malestar social. A fines de 1989 asume una nueva conducción que plantea otro esquema macroeconómico (Plan Bonex, liberación del mercado cambiario, política monetaria restrictiva) y se inicia aceleradamente un proceso de cambios estructurales: se privatizan las empresas públicas, se desregula y se abre la economía y se inicia la reforma del estado. Estaba claro que un cambio resultaba imprescindible; agotado el proceso sustitutivo de importaciones y fracasados los anteriores intentos, no era sensato insistir con los mismos enfoques. Había que hacer modificaciones de fondo y sin duda las reformas estaban en la agenda pero debió haberse realizado en el marco de una estrategia de desarrollo integral consensuada. También fue discutible la orientación dada a algunas de ellas y la forma en que se procedió, sin controles que evitaran la corrupción, sin resguardos para permitir el reacomodamiento de los sectores productivos y del mercado de trabajo y sin redes de contención para atender a los más desprotegidos.

A principios de 1991 y ante el temor de caer en una nueva hiperinflación asume un nuevo ministro de Economía (Cavallo), quien optó por un régimen de tipo de cambio fijo convertible. Las reformas estructurales y la convertibilidad señalaron así la aparición de un nuevo paradigma, con una forma distinta de encarar la economía y la problemática social.

La convertibilidad era un régimen extremo, un émulo de la caja de conversión y del patrón oro abandonados en la Gran Crisis de 1929. Se fija el tipo de cambio a la relación de 1 peso por 1 dólar, se le quitan cuatro ceros al signo monetario y se crea moneda según la variación de las reservas: se pierden así los instrumentos cambiario y monetario. Además se abre la economía tanto para los bienes como para los flujos financieros y así se pierden otras herramientas fundamentales de la política económica, quedando sólo como instrumento de corto plazo, las políticas fiscal y salarial, y de largo plazo, las reformas estructurales para aumentar la competitividad.

Pero además, para el funcionamiento de este esquema se exigía el cumplimiento de varios supuestos: el crecimiento de la productividad debía ser igual o superior a la de los Estados Unidos, la inflación igual o menor a la de los Estados Unidos, condiciones favorables en el contexto internacional (bajas tasas de interés, buenos precios agrícolas, abundante liquidez financiera y que los socios comerciales no devalúen), un razonable comportamiento fiscal y efectos positivos en todas las reformas estructurales. Resulta imposible encontrar una experiencia similar en un país en desarrollo mediano y con una trama productiva relativamente compleja como la argentina, que se la pretenda transformar y desarrollar con muy pocos instrumentos de política económica para encarar la transición y el manejo del corto plazo.

Hasta la mitad de 1998 y a excepción de 1995 debido al efecto Tequila, la economía creció. El marco internacional fue muy favorable pero debido a como se formuló la reforma previsional el déficit fiscal comenzó a crecer lo que derivó en un fuerte aumento de la deuda. Paralelamente el tipo de cambio se fue retrasando y creciendo las tasas reales de interés todo lo cual perjudicaron a la producción nacional y generaron desempleo. Además, a partir de 1996/7 las condiciones internacionales comenzaron a revertirse y aumentó el déficit en la cuenta corriente. Ante esta situación, el gobierno decía que el sistema ajustaba automáticamente (piloto automático) y que lo único que había que hacer era aumentar la tasa de interés para que ingresen capitales, flexibilizar el mercado laboral para bajar los salarios y reducir el déficit fiscal, cuando el problema central era la pérdida de competitividad.

Si este régimen ya mostraba serias inconsistencias, la política del BCRA no le fue a la zaga. Por una parte, al permitir y propiciar los depósitos en moneda extranjera, los bancos estaban autorizados a crear seudo dólares vía el multiplicador de los depósitos. Por la otra, debido a la inexistencia de limitaciones respecto del crédito en moneda extranjera a quienes tenían ingresos en pesos, exponía al sistema a un muy serio descalce de monedas. Esto ha sido una verdadera estafa a los ahorristas porque se creaba una base muy endeble para la devolución de depósitos en caso de crisis sistémica de liquidez, que fue lo que ocurriría en 2001.

Debido a todas estas consideraciones, a mediados de 1998, comenzó un proceso recesivo con tendencia hacia la deflación. Recuérdese que ante una crisis, con este tipo de regímenes, la economía ajusta por cantidad: baja el nivel de actividad y aumenta el desempleo.

La debacle final: 1999-2001. En 1999 la Alianza entre el radicalismo y el FrePaSo gana las elecciones con Fernando De la Rúa bajo la promesa de mantener la convertibilidad. Su principal contrincante, E. Duhalde, había planteado durante la campaña electoral la reprogramación de la deuda pública porque era insostenible y la necesidad del cambio de modelo porque el vigente se había agotado, pero el establishment y la mayoría optó por quien le decía que la convertibilidad podía continuar.

Por ese motivo y a pesar de las condiciones económicas adversas, el primer ministro de economía continuó con la idea del ajuste fiscal, la flexibilidad laboral, y la obtención de un “blindaje” financiero por 39.700 millones de dólares para sostener las reservas. Pero nada de ello sirvió para revertir la tendencia negativa.

En marzo de 2001 se cambió de ministro y el nuevo planteó un shock fiscal aún más contundente cuando propuso la reducción nominal del gasto público y de los salarios de los empleados. Inmediatamente después de su primer discurso debió renunciar.

En ese escenario volvió a la conducción de la economía el padre de la convertibilidad. El nuevo ministro nunca explicitó cual era su programa para salir de la crisis, y en unos meses de vértigo fue intentando diversas acciones, muchas de ellas contradictorias entre sí, mientras los capitales seguían saliendo del país y las reservas y depósitos no cesaban de caer. Al asumir solicitó poderes extraordinarios que le fueron otorgados, y orientó su gestión a restituir el equilibrio fiscal (aumento de impuestos y ley del “déficit cero”) y atacar el problema del atraso cambiario. Para ello se crearon los programas de competitividad para modificar discrecionalmente el tipo de cambio efectivo mediante desgravaciones impositivas, pero sólo para algunos sectores, se modificó el régimen cambiario con la llamada convertibilidad ampliada donde además del dólar se incorpora el euro, y el denominado factor de convergencia, mediante el cual se gravaban las importaciones y se subsidiaban las exportaciones. Se creó una cuasi moneda (LECOP) para pagar la deuda con las provincias y se autorizó a éstas a emitir sus propias monedas. En un contexto de virtual cierre del mercado de capitales se intentó una reestructuración de la deuda -el megacanje- a una tasa de interés tan elevada que transparentaba lo que antes era sólo una sospecha: la imposibilidad del país de hacer frente a los vencimientos de su deuda. Posteriormente, en noviembre de 2001, se inició la reestructuración compulsiva de la deuda pública interna (Fase I del Canje) y se anunció la reestructuración de la externa (Fase II del Canje).

Hacia fines de 2001 la depresión llevaba más de tres años y la frustración colectiva seguía creciendo, por eso es que en las elecciones legislativas de octubre la Alianza perdió cerca de la mitad de los votos. Además, cuando la confianza interna y externa estaba agotada, llegó la última estocada a principios de diciembre con el control de cambios, la conversión a dólares de los depósitos y de los créditos, la bancarización obligatoria y la imposición del corralito sobre los depósitos por 60 días porque ningún banco los podía devolver, todo lo cual dificultó aún más las transacciones económicas. Además, tal como fue pergeñado el corralito se generó la conversión a dólares de los depósitos en pesos mientras que los plazos fijos se convirtieron en depósitos a la vista. Pero las reservas continuaban cayendo y el dinero seguía saliendo del sistema sobre todo el de los grandes ahorristas y grupos económicos.

Entre el 18 y el 19 de diciembre la Argentina explota en una serie de protestas y disturbios callejeros y el presidente De la Rúa renuncia. Asume Ramón Puerta (Presidente provisional del Senado) y llama a la Asamblea Legislativa que nombra a Adolfo Rodríguez Saá (Gobernador de San Luis), quien rápidamente entra en conflicto con los gobernadores peronistas precisamente por no haber salido de la convertibilidad que habían acordado. Renuncia el 30 de diciembre y asume Eduardo Camaño (presidente de la Cámara de Diputados) para convocar nuevamente a la Asamblea Legislativa, que el 1º de enero elige a E. Duhalde (Senador por Buenos Aires) para hacerse cargo de la presidencia.

La convertibilidad fue un experimento exótico que duró poco más de 10 años. Fue tan rígida que cualquier no cumplimiento de los supuestos iniciales o la modificación en las condiciones nacionales e internacionales la tumbaría, tal como sucedió. Desde mitad de 1998 hasta diciembre 2001 el PIB cayó 16,7 % y la inversión 45 % en medio de un proceso deflacionario. El tipo de cambio estaba fuertemente sobrevaluado (40 %) lo cual se reflejó en crecientes déficit en la cuenta corriente del balance de pagos (6 % del PIB). El desempleo (18,3 %) y la pobreza (35,4 %) alcanzaron niveles sin precedentes. Las reservas internacionales líquidas en 2001 habían disminuido 63 % (unos 17.000 millones de dólares quedando poco más de 9.000 millones) por salida y fuga de capitales. El sistema financiero estaba muy deteriorado (insolvencia, iliquidez y descalce de monedas). Los depósitos se redujeron 23 % en 2001 y las cuasi-monedas representaban 30% de la base monetaria y 65% del dinero en circulación. El corralito de los depósitos instaurado en diciembre de 2001, tal como fue diagramado era explosivo, lo cual indicaba la imposibilidad de abrirlo en el corto plazo (había depósitos por 45.000 millones de dólares contra 7.000 millones de reservas). El déficit fiscal estaba fuera de control (5,7 % del PIB) por la caída en picada de la recaudación (cayó 17 % en el último trimestre). El Estado tenía una deuda equivalente al 115 % del PIB que el gobierno de Rodríguez Saá la declaró en default. En todo el país se había roto la cadena de pagos dando origen a la violación y/o alteración de los contratos. Fue la crisis más profunda que recuerde la historia económica desde 1930.

En medio de esa caótica situación económica y en medio de un gran malestar social con la clase política (“que se vayan todos”), hubo sectores que querían aprovechar ese momento de debilidad institucional para dolarizar la economía. En el último tramo de la convertibilidad, pretendiendo dar confianza, el gobierno de la Alianza apoyado por el establishment, ató todo al dólar de tal manera que la única medida consistente de acuerdo a su línea de pensamiento fuera la dolarización, estrategia aun más extrema que la propia convertibilidad.

[Continua: Parte 3]


* Coordinador del Observatorio de la Economía Mundial de la UNSAM. Fue ministro de Economía de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación, Diputado Nacional, Embajador ante la Unión Europea y Profesor en la UNLP y en la UBA. Nota publicada en el  Observatorio Económico de la Red Mercosur.Nota publicada en Panorama Económico y Financiero Nº 99, publicación del Centro de Investigación y Medición Económica de la Escuela de Economía y Negocios de la Universidad Nacional de San Martín, noviembre de 2013

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