Argentina: ¿Discrecionalidad con pocos votos? Difícil que funcione

Por José María Fanelli *

ComplicadoEl resultado de las PASO tiene una importancia económica que sería difícil exagerar. Perder gran cantidad de votos entre una elección y otra limita los grados de libertad para hacer política económica de cualquier gobierno. Pero en el caso del gobierno actual es importante considerar tres hechos que potencian la reducción en los grados de libertad:

1. La situación económica muestra desequilibrios marcados que tienden a profundizarse y, por tal razón, exigen medidas correctivas que será difícil postergar.

2. Las medidas correctivas que son necesarias tienen efectos distributivos fuertes y los efectos distributivos tienen usualmente consecuencias políticas.

3. Las autoridades han estado gestionando la cosa pública con niveles inusuales de discrecionalidad y la dilución del poder político erosiona la capacidad y la legitimidad para actuar discrecionalmente.

En lo que sigue analizamos por qué estos tres hechos y sus interacciones son clave para evaluar el curso futuro de la economía y las políticas económicas.

1. Desequilibrios persistentes

Bien entrada ya la segunda mitad del año, ninguno de los desequilibrios macroeconómicos que se observaban hacia principios de 2013 ha desaparecido ni hay señales de que los mismos tiendan a solucionarse. Por supuesto, esto no sorprende: ni la suerte (shocks positivos) ni las políticas han ayudado.

En lo que hace a shocks, si bien no ha habido grandes cambios en relación a lo esperado, cuando las expectativas no se cumplieron siempre fue debido a que la realidad fue menos favorable que lo anticipado. Las correcciones a la baja más significativas fueron, sin dudas, las relativas a Brasil y la situación de los mercados emergentes. Brasil no sólo no creció lo que se esperaba sino que, además, se ha visto recientemente obligado a depreciar el real en el marco de las presiones que siguieron a la consolidación de la expectativa de que Estados Unidos comience a desactivar el quantitative easing. Tampoco ayudaron a mejorar las expectativas una cierta corrección en el precio de la soja y el hecho de que China esté creciendo menos.

En este marco, el desequilibrio externo –que es de lejos el más acuciante en términos macroeconómicos– siguió agravándose y las autoridades han tenido que echar mano de las reservas para financiar los desajustes crecientes en la cuenta de energía y en turismo. Si bien el caso de energía no sorprende, lo que está ocurriendo en turismo es poco entendible desde la óptica de un gobierno tan afecto a los controles: el déficit del año igualará toda la pérdida de reservas del primer semestre (unos seis mil millones de dólares).

Tampoco se avizoran medidas para controlar el déficit fiscal o la emisión. De hecho, debido al resultado electoral aparentemente se ha comenzado a evaluar la posibilidad de suavizar el impuesto a las ganancias salariales, que ha aumentado de la mano de la inflación en la medida que no se han corregido los mínimos no imponibles. Asimismo, sería muy difícil que las autoridades introduzcan correcciones en las tarifas de la energía en un contexto electoral. Si el gobierno implementa medidas fiscales orientadas a mejorar su desempeño en octubre, el exceso de gasto o la eliminación de impuestos deberá ser financiado con emisión, lo que acumulará tensiones tanto inflacionarias como en el mercado de cambios (mayor brecha).

La tasa de inflación, por otra parte, es muy posible que tienda a ubicarse en un piso mayor debido, sobre todo, al hecho de que el Banco Central ha estado aumentando de manera sustancial el ritmo de depreciación del peso, en parte obligado por el hecho de que Brasil está devaluando. Ya se observan, por ejemplo, alzas en la canasta de alimentos, en circunstancias en que los controles sobre los precios han tendido a relajarse para concentrarse en los 500 productos congelados.

Como las mayores correcciones en el precio del dólar que está realizando el Banco Central no se hacen en el marco de un plan anti-inflacionario, el gobierno corre el riesgo de correr una carrera que no puede ganar. En efecto, para mantener la competitividad con Brasil, la regla dice que deberíamos depreciar el peso según la diferencia entre nuestra inflación, por un lado, y la inflación brasileña más la depreciación del real, por otro. Ejemplo: si nuestra inflación es 24%, el real no se mueve y la inflación brasileña es 7%, con devaluar el peso 17% alcanza. Pero si el real se deprecia, digamos, un 5%, entonces hay que devaluar un 22%. En otras palabras: tratar de mantener la competitividad depreciando el peso y sin atacar nuestra inflación implica que terminaremos importando la inflación y la depreciación de Brasil para incorporarlas a nuestra inflación, sólo para mantenernos igual. Esto ya está pasando.

La política monetaria, por su parte, ha sido algo más circunspecta recientemente. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que el equilibrio en el mercado monetario depende no sólo de la oferta sino también de la demanda. Hay que monitorear de cerca la evolución de la demanda porque una inflación mayor junto con mayor incertidumbre política podrían traducirse en una caída en la demanda de dinero.

Si el gobierno siguiera por el camino que está tomando y redujera sensiblemente la tasa de emisión (algo que de todas formas sería muy difícil por las necesidades fiscales que lo obligarían a colocar masivamente letras y subir las tasas de interés) en el contexto de una depreciación más acelerada y más inflación, caería en una trampa….. monetarista: astringencia monetaria más devaluación da inflación con recesión. Una de las críticas estructuralistas a los programas ortodoxos monetaristas era que no servían para parar la inflación pero sí para generar desempleo. La vida da sorpresas.

2. Efectos distributivos del ajuste

Ninguna de las medidas que es necesario tomar para mitigar los ajustes tiene efecto distributivo neutro. Esto es particularmente así en relación con el tipo de cambio y las tarifas energéticas. Una devaluación favorecería fuertemente la competitividad de los exportadores y la industria y daría gran alivio a las economías regionales. Pero la contrapartida sería un incremento en el costo de los alimentos y otros bienes industriales que reduciría el salario real. Asimismo, el valor en pesos del déficit energético que financia el tesoro subiría, erosionando la ganancia que tendría el gobierno vía retenciones. La corrección en las atrasadas tarifas residenciales de la energía, por su lado, transferiría ingresos de las familias al sector público.

En el discurso, las autoridades se refieren a las medidas de “ajuste” macroeconómico y a la “devaluación” como si se tratara de plagas que acechan la tranquilidad de los hogares argentinos, sobre todo los de menores ingresos. Pero a pesar de ello, en los últimos tiempos han estado tomando medidas que fácilmente pueden asimilarse con medidas de ese tipo. Sobresalen el incremento en el impuesto a las ganancias tanto para los trabajadores como para las empresas y la aceleración en el ritmo de depreciación. El problema es que, en ausencia de un programa de estabilización consistente, es poco lo que se está logrando.

La presidenta afirmó que su gobierno no devaluaría por las consecuencias distributivas. Como el Banco Central está depreciando, es fácil observar que las consecuencias distributivas son las que temía la primera mandataria. Esta es sólo una muestra del hecho de que cada vez son mayores las contradicciones que crea la tensión entre cómo se relata que funciona y cómo funciona en realidad el “modelo”. Estas contradicciones son importantes porque tienen consecuencias prácticas para las políticas.

3. El lado oscuro de la discrecionalidad

En la etapa expansiva del ciclo el gobierno hizo un gran esfuerzo por mostrar que todas las cosas buenas que ocurrían se debían a decisiones discrecionales que el ejecutivo había decidido tomar con el único objetivo de favorecer a “la gente”. De aquí que, hasta hace poco, la mejor forma de granjearse la antipatía del oficialismo fuera afirmar –incluso si se lo hacía con timidez–, que buena parte de la expansión se debía al “viento de cola” (tasas internacionales de interés muy bajas, un Brasil en crecimiento y una soja de buenos precios). De esta visión del ejecutivo se seguía naturalmente que establecer reglas de juego que pudieran limitar el margen de discrecionalidad atentaba contra la expansión. Los pedidos de previsibilidad en las políticas y estabilidad en las reglas de juego sólo podían obedecer a demandas de intereses inconfesables, ya que el argumento de que la seguridad jurídica es clave para la inversión es fácilmente refutable: lo que impulsa la inversión es el crecimiento y el crecimiento es hijo de las políticas discrecionales. Q.E.D.

Los argumentos pro-discrecionalidad pueden ser verdaderos o falsos y si son falsos el error será carísimo porque sin inversión no se crece, como lo demuestra la continua caída en la producción de gas y petróleo de YPF. Pero más allá de esto, hay otra dimensión del discurso del gobierno que es sumamente relevante para comprender la coyuntura: de la hipótesis de que la discrecionalidad es óptima se sigue que es el gobierno el que decide siempre y, por lo tanto, cuando un gobierno discrecional ajusta, está claro que el que ajustó fue el gobierno. De aquí que, si el gobierno se preocupa siempre por la gente y tiene margen para decidir, la pregunta obvia es: ¿por qué ajustar o devaluar, con los consiguientes costos distributivos para la gente, pudiendo hacer otra cosa?; por ejemplo, ¿por qué no hacerle pagar los costos distributivos a “las corporaciones”? Ante este argumento, la respuesta actual de los funcionarios es que el gobierno se ha visto obligado a implementar correcciones poco simpáticas como el impuesto al salario debido a que “el mundo está en crisis”. El discurso de Kiciloff en días recientes ilustra el punto bien. Claro que afirmar esto es casi equivalente a una confesión de parte: equivale a afirmar que la estábamos pasando bomba gracias al viento de cola y cuando éste se acabó, se acabó.

El razonamiento anterior no obedece a un impulso perverso por ahondar en las contradicciones de un gobierno en apuros. Tiene por objetivo subrayar tres puntos que contribuirán sensiblemente a determinar la dinámica de la política económica en el futuro inmediato.

Primero, lo más probable es que encontrándose entre la espada (ajustar y contradecir su propio discurso sobre las virtudes de la discrecionalidad) y la pared (la ampliación de los desequilibrios) el gobierno siga reaccionando con políticas contradictorias. Ejemplo: acelerar la depreciación del peso –lo que incide directamente en el precio de los alimentos– y permitir simultáneamente que la gente acceda al turismo y los autos importados de alta gama con un dólar subsidiado que se extrae de las reservas.

Segundo, como los desequilibrios se están ampliando a paso firme y las reservas siguen cayendo, queda poco margen para seguir financiando contradicciones y errores de política. Más temprano que tarde habrá que corregir precios relativos y subsidios y poner coherencia entre las políticas fiscal, monetaria y de ingresos. Cuanto más ordenadamente se haga, menores serán las consecuencias distributivas. Las autoridades conciben la estabilización como un juego de suma cero. Pero si la estabilización vigoriza el crecimiento, la suma no es cero.

Tercero, el verdadero problema del gobierno es que tiene pocas chances de estabilizar con suma positiva porque la discrecionalidad le juega en contra para construir credibilidad: ajuste sin credibilidad da ajuste. No da crecimiento porque el crecimiento demanda previsibilidad, que es el alimento de la inversión productiva. Así, como el gobierno en gran medida tiene que jugar un juego de, a lo sumo, suma cero entre sectores, lo más probable es que las correciones se vayan implementando dentro de un marco de discrecionalidad similar al actual –con intervención, controles y tipos de cambio múltiples–, que buscará un mayor nivel de consistencia en la evolución de los precios relativos y en la estructura de subsidios pero tratando de minimizar las consecuencias distributivas negativas para “la gente”.

Hasta octubre, con la intención de mejorar sus perspectivas electorales, probablemente el gobierno amplíe el déficit fiscal y las demandas de emisión para financiarlo. Pero el gobierno no podrá evitar pagar el costo político de sincerar las variables luego de octubre. Dado este contexto, en el escenario malo, se registraría un círculo vicioso entre ajuste, intervención y clima de inversión. En el mejor escenario, luego de un período de turbulencias macroeconómicas y mayor deterioro político, si el sector externo ayuda, podría haber una moderada corrección en los desequilibrios fiscal y externo.

No hay un escenario muy favorable como el que siguió al traspié electoral de 2009. En ese caso, el gobierno pudo evitar un ajuste pro-cíclico porque tenía superávit gemelos (fiscal y externo) y pudo realizar políticas anti-cíclicas. Por ello, luego de incrementar el gasto discrecionalmente, pudo atribuirse todo el mérito en 2010-11, sin dar relevancia a la enorme ayuda que brindó el viento de cola. Hoy, el gobierno no puede. Hoy lo espera la desagradable tarea de ser discrecionalmente pro-cíclico: tiene que corregir desequilibrios en una economía anémica.


* Economista (UBA). Nota publicada en el  Observatorio Económico de la Red Mercosur.

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