Instituciones, desempeño económico y regímenes de política (Parte 2 de 2)

Por Sebastián Katz* y Guillermo Rozenwurcel**

[Ver Parte 1]

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Una Taxonomía Posible

No hay dudas de que los recursos naturales presentan características peculiares que los distinguen. Pero así como hay países que sufren su abundancia como “maldición”, el hecho de que para otros represente una “bendición” pone de manifiesto que el problema no son esas peculiaridades sino la forma en que cada sociedad consigue organizar la explotación de esos recursos.

En efecto, así como las situaciones de escasez generan dificultades, los episodios de abundancia (sean producto del descubrimiento de nuevos recursos o de shocks favorables en los términos de intercambio) no son menos problemáticos. Los desafíos son básicamente de dos tipos: productivos e institucionales. Por un lado, la abundancia de divisas asociada a una bonanza de recursos naturales puede llegar a generar tendencias persistentes a la apreciación cambiaria real y conducir a una “primarización” de la estructura productiva, desplazando a otros sectores productores de bienes transables. Para lidiar con este problema potencial, que se conoce como “enfermedad holandesa” (Corden, 1984), los responsables de política deberían generar incentivos adecuados para destinar parte de las rentas de la explotación de los recursos naturales a fomentar las inversiones requeridas para diversificar la estructura económica e integrar productivamente a vastos sectores postergados de la población, asegurando de ese modo la sostenibilidad futura del crecimiento presente.

Por otro lado, en el plano institucional los desafíos que estas situaciones plantean a la política económica son, en última instancia, de índole distributiva. Se trata en definitiva de decidir cómo repartir entre diferentes grupos sociales las rentas extraordinarias a medida en que éstas se generan, y de cómo asignarlas intertemporalmente entre períodos más o menos contiguos y entre distintas generaciones en plazos más prolongados. Naturalmente, al ejercer presiones contrapuestas sobre las políticas públicas, los conflictos distributivos pueden generar comportamientos disfuncionales. La tensión entre los requerimientos del crecimiento de largo plazo y las demandas de redistribución de corto plazo es un clásico de estos episodios.

En síntesis, la combinación de pujas distributivas exacerbadas y políticas excesivamente cortoplacistas caracterizan las situaciones “malditas”, en las que el crecimiento inicialmente impulsado por la bonanza de recursos naturales acaba volviéndose insostenible. Que esto último suceda es mucho más probable en entornos caracterizados por una alta fragilidad institucional y una elevada fragmentación y conflictividad social.

De acuerdo a la discusión precedente, el verdadero test ácido para las instituciones y las élites dirigentes de una sociedad, radica en su capacidad para administrar en forma adecuada contextos favorables. Eso es lo que intenta identificar nuestra taxonomía –inspirada en Barma et al (2012), que considera las dos siguientes dimensiones: 1) el grado de sostenibilidad económica, social y ambiental a largo plazo de la explotación de los recursos (la dimensión intertemporal) y, 2) el grado de cohesión e inclusión social que caracteriza ex ante al diseño de las políticas (el criterio de equidad)[10].

Combinando ambas variables, pueden definirse cuatro tipos “ideales” de régimen político-social (véase el esquema a continuación): 1) depredador (cohesión e inclusión mínimas y al mismo tiempo miopía intertemporal), 2) hegemónico (cohesión e inclusión mínimas pero combinadas con una estrategia sostenible de largo plazo), 3) populista (mayor cohesión e inclusión coexistiendo con miopía intertemporal) y, 4) integrado (que promueve políticas a la vez inclusivas y sostenibles intertemporalmente).

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Los regímenes depredadores pueden caracterizarse esquemáticamente por su extrema fragilidad institucional, personalización del poder y ausencia de controles a su ejercicio, persistente conflictividad e inestabilidad política, total falta de credibilidad y máxima inseguridad jurídica. La incertidumbre y el cortoplacismo limitan severamente el aprovechamiento productivo de los recursos naturales y la generación de rentas. Una parte significativa de los ingresos fiscales provenientes de esas rentas, además, se canalizan a las elites dominantes.

Los regímenes hegemónicos, por su parte, también excluyen a amplios sectores sociales del aprovechamiento de las rentas, pero su mayor estabilidad institucionalidad brinda un mínimo de orden y seguridad, hace posible extender los horizontes temporales, otorga credibilidad a los compromisos asumidos y permite una explotación más sostenida de los recursos. Dependiendo del potencial de conflicto, los regímenes autoritarios pueden oscilar entre conductas más predatorias o más benevolentes, pero en cualquier caso la concentración del poder y de las rentas genera ciertos incentivos para la provisión de infraestructura y otros bienes públicos.

Los regímenes populistas obtienen apoyo social y legitimidad redistribuyendo parte de las rentas capturadas por el estado a través de sus redes clientelares y mediante la provisión de bienes privados a sus bases electorales, pero el clientelismo, a su vez, desincentiva la provisión de bienes públicos. Por otro lado, la fragilidad institucional y la debilidad de los mecanismos de regulación, control y rendición de cuentas, sumados al desinterés por el largo plazo que caracteriza al populismo, exacerban su imprevisibilidad comprometiendo, tarde o temprano, la sostenibilidad del régimen.

Los regímenes integrados, finalmente, se caracterizan por su énfasis en la cohesión social, el fortalecimiento de la institucionalidad, la protección de los derechos ciudadanos -incluido el de propiedad- y el cumplimiento de los compromisos gubernamentales. La sostenibilidad está apoyada en la credibilidad de las políticas y la provisión de bienes públicos en el empleo de mecanismos de gobernanza inclusivos.

La posición de cada economía particular en esta tipología dependerá, en una compleja interacción, de la naturaleza y los valores de su dirigencia política y de las preferencias reveladas a través de diferentes mecanismos por la propia sociedad. Naturalmente, aunque esta tipología permite caracterizar la situación de cualquier país rico en recursos naturales en un determinado punto del tiempo, los países pueden cambiar de categoría con el paso del tiempo. Aunque desde la perspectiva del bien común lo deseable es que los países evolucionen hacia regímenes de políticas crecientemente inclusivas y sostenibles, nada impide que se estanquen o incluso involucionen a regímenes menos inclusivos y/o más miopes. Para ser exitosa, cualquier estrategia de cambio que pretenda impulsar el tránsito hacia regímenes más inclusivos y sostenibles debe tener un diagnóstico claro de las condiciones iniciales en que se aplicará y definir una secuencia de reformas que resulten no sólo técnicamente adecuadas sino políticamente factibles.

A modo puramente heurístico, en Katz y Rozenwurcel (2012) utilizamos esta taxonomía para clasificar el desempeño de seis economías de la región sudamericana (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela) en la administración del boom de precios internacionales de las commodities metalíferas, agroalimentarias y energéticas. Quien quiera profundizar en esa evaluación puede consultar ese trabajo. Sin embargo, más allá del juicio resultante sobre el desempeño particular en cada caso nacional, lo que aquí pretendemos es argumentar que, desde un punto de vista metodológico, el cruce de las dimensiones de la equidad y el de la mayor o menor miopía intertemporal de las políticas es un enfoque más fructífero para analizar cualquier trayectoria nacional y entender los dilemas de política que se les presentan a diferentes sociedades.

En particular, creemos que el enfoque propuesto volverá a probarse relevante a la hora de analizar la futura trayectoria de nuestro país, donde todo indica que la riqueza natural de las enormes reservas “no convencionales” de gas y petróleo descubiertas en el yacimiento de Vaca Muerta y otras áreas hará reflotar los “sueños” mineros presentes en nuestros orígenes nacionales. Esperemos que, llegado el momento, este enfoque nos permita constatar que esta vez supimos movernos al cuadrante de los regímenes integradores y no que, como en tantas otras ocasiones, acabamos transformado una nueva oportunidad en otra de nuestras recurrentes crisis.

Referencias

Acemoglu, D. (2009): The crisis of 2008: Structural Lessons for and from Economics, CEPR, Policy Insight, No. 28, January.

Acemoglu, D., Johnson, S. y Robinson, J. (2001) The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation, American Economic Review, Vol. 91, No. 5 (December).

Acemoglu, D. y Robinson, J. (2013): Economics versus Politics, Journal of Economic Perspectives., Vol. 27, Nro. 2, Spring.

Acemoglu, D. y Robinson, J. (2012): Why Nations Fail. The Origins of Power, Prosperity and Poverty, Crown Publishers, New York, USA.

Barma, N., Kaiser, K., Minh Le, T. y Viñuela, L. (2012): Rents to Riches? The Political Economy of Natural Resource-Led Development, The World Bank, Washington DC.

Gerchunoff, P. y Llach, L. (2004): Entre la equidad y el crecimiento, ascenso y caída de la economía argentina, 1880-2002, Siglo XXI Editores.

Hora, R. (2010): Historia Económica de la Argentina en el Siglo XIX, Siglo XXI Editores.

Katz, S. y Rozenwurcel, G. (2012): “La economía Política de los recursos naturales en América del Sur”, disponible www.

Navajas, F. (2013): Instituciones económicas en Argentina ¿Y ahora qué?

North, D.C. (1990): Institutions, Institucional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, Cambridge, UK.


* UBA y UdeSA.

** UBA y  UnSAM, UBA y CONICET .

[10] Esta precisión es importante porque el criterio de equidad se considera aquí en términos de las preferencias de quienes definen el rumbo político y no necesariamente de los resultados ex post de las políticas implementadas. De no ser así podría argumentarse que ambas variables no son enteramente independientes. Puesto en otros términos, la sostenibilidad intertemporal parece ser condición necesaria (aunque no suficiente) para alcanzar resultados equitativos perdurables. Del mismo modo, la noción de sostenibilidad refiere también a un juicio a priori, basado en información presente y conjeturas razonables, sobre hechos futuros que, en rigor, son inciertos (nada impide, en efecto, que a raíz de una racha de “buena suerte” aparezcan como sostenibles los resultados de políticas intertemporalmente inconsistentes). Por último, como se sugiere en el texto, cabe destacar que en rigor la dimensión intertemporal comprende dos horizontes temporales diferenciados: el de la administración macroeconómica del shock favorable (medio plazo) y el de la asignación intergeneracional de las rentas derivadas de la explotación del recurso. En este sentido, el esquema propuesto podría plantearse en realidad en tres dimensiones, dando lugar a una “superficie” con ocho regímenes posibles (2 x 2 x 2).

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