Debate sobre integración comercial | Roberto Bouzas

Iniciamos con Roberto Bouzas una serie de “entrevistas” a reconocidos especialistas en comercio sobre “La Inserción de Argentina en los mercados globales”.

integration

1. ¿Qué consecuencias cree que puede traer aparejado para la región y para la economía argentina la reciente firma del Acuerdo Transpacífico entre varios países americanos y de la región Asia-Pacífico?

El Acuerdo Transpacífico (ATP) es parte del intento de construcción de un nuevo marco regulatorio para el comercio internacional. Este nuevo marco comenzó a tomar forma con la firma del acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá hace ya un cuarto de siglo y luego prosiguió en una sucesión de acuerdos bilaterales. El propósito central de estos acuerdos es eludir los obstáculos para ampliar y profundizar las reglas que rigieron el sistema de comercio mundial en las cuatro décadas que siguieron al fin de la segunda guerra mundial. Su motivación proviene básicamente de dos fuentes. Por un lado, de las dinámicas de mercado desatadas por la fragmentación de tareas y procesos productivos a nivel regional y global. Por el otro, de las iniciativas oficiales que apuntan a promover los intereses ofensivos de los actores más dinámicos de la economía internacional contemporánea.

La agenda de negociaciones del Acuerdo Transpacífico confirma que su cobertura se extiende mucho más allá de los temas que tienen empantanadas las negociaciones de la Ronda de Doha desde hace ya más de diez años. Richard Baldwin bautizó esta agenda ampliada como “regionalismo del siglo XXI”. Según Baldwin su propósito principal es la creación de condiciones favorables para el desarrollo de negocios en el exterior y para la conexión de establecimientos localizados en distintos países. La agenda de negociación del ATP incluye tanto disciplinas OMC+ (que profundizan reglas existentes) como OMCx (que crean disciplinas para nuevas áreas de política). Tal es el caso de las reglas de competencia, la provisión de servicios transfronterizos, los procedimientos aduaneros, el comercio electrónico, los servicios financieros, las compras públicas, la propiedad intelectual, el trato a la inversión, las telecomunicaciones, la armonización y acumulación de origen, el medio ambiente, las reglas laborales, los estándares y la entrada temporaria de personas. Esta agenda ha sido parte o ha estado orbitando en la OMC por casi dos décadas, pero no ha registrado ningún progreso.

La mayoría (pero no todos) los países que participan de las negociaciones del ATP tienen preferencias convergentes en estos nuevos temas o están dispuestos a plegarse a los estándares de trato impulsados por la política comercial norteamericana. En la medida que las perspectivas de alcanzar un acuerdo entre miembros de un club con estas características son mayores, estos acuerdos pueden sentar precedentes para el resto de la comunidad internacional.

2. ¿Cómo cree que impacta este hecho en la dinámica de funcionamiento del Mercosur -acuerdo comercial que parece mostrar signos de estancamiento en los últimos años y trabado por recurrentes disputas entre sus socios- y en la estrategia de inserción comercial de cada uno de sus miembros?

No veo un impacto inmediato. De hecho, lo que hay en marcha es un proceso de negociación cuyos resultados aún no se han materializado. La tendencia a la pérdida de relevancia del Mercosur como instrumento de transformación económica es un fenómeno endógeno que ya tiene más de una década. El argumento de que el Mercosur debía evolucionar desde un acuerdo puramente comercial hacia un acuerdo de promoción de la integración productiva ha sido más retórico que real.

La integración productiva requiere, en primer lugar, políticas convergentes entre las economías que buscan esa integración. En segundo lugar, necesita instrumentos de política en manos de instancias regionales de autoridad con capacidad de intervención efectiva. Ninguna de las dos condiciones se cumple en el Mercosur. Esto deja a las autoridades nacionales como el único agente capaz de promover la mentada integración productiva. Pero la experiencia internacional indica que la promoción de la integración productiva a través de mecanismos intergubernamentales es un hecho excepcional: sólo ha ocurrido de manera puntual en sectores con características muy particulares, como la producción de aviones de pasajeros de cabina ancha por parte de empresas de cuatro países europeos.

El Mercosur sigue teniendo relevancia para los tres socios menores por la importancia de Brasil como proveedor y destino de su comercio exterior. Pero en ninguno de los tres casos ha habido una modificación sensible en la estructura de sus exportaciones a Brasil. Incluso en la Argentina, la participación de las manufacturas (netas de equipo de transporte) en las exportaciones totales a Brasil en el año 2011 fue inferior al 10%, anotando la tasa más baja de las dos últimas décadas.

La agenda de negociaciones del Mercosur formalmente incorpora todos los temas del llamado “regionalismo del siglo XXI”, pero no ha habido avances sustantivos en prácticamente ninguno. La razón es la fragilidad de los intereses comunes de sus miembros. Esta fragilidad es el resultado de dos rasgos de la realidad regional que se potencian mutuamente. Por un lado, la existencia de incentivos heterogéneos entre los miembros. Por el otro, la ausencia de un actor con capacidad para transformar sus objetivos en propósitos comunes. Esta realidad estructural del Mercosur limita su potencial como instrumento de transformación económica. El conjunto no puede hacer más que lo que sus miembros hacen individualmente.

El principal indicador de la impotencia del Mercosur (en realidad, de las políticas nacionales que lo sustentan) como instrumento de transformación es que después de casi dos décadas de existencia su contribución a la formación de cadenas regionales de valor ha sido marginal. En aquellos sectores como el automotriz en los que existe cierta división regional (en realidad bilateral) del trabajo, ello ha sido consecuencia de la administración del comercio a través de regímenes especiales. En este contexto, el Mercosur aparece no sólo como un acuerdo desactualizado en el tiempo, sino inoperante en su perspectiva estratégica. Adornarlo con la retórica de la integración productiva y el “Mercosur social” no puede ocultar su pérdida de relevancia económica para todos los países miembros.

3. De hecho el Mercosur parece haber virado hacia un bloque regional con objetivos comunes más en lo político que en lo comercial, al tiempo que los objetivos de conformar un área común con algún grado de coordinación en las políticas macroeconómicas se ha ido desdibujando. En el caso de Argentina esto aparece asociado a políticas económicas de corte proteccionista con escaso eje o preocupación por mejorar la inserción y la competitividad externas. En el caso de otros socios, en particular Brasil, no está claro que haya un viraje de esas características. En ese sentido, ¿qué futuro avisora para las relaciones entre los países miembros y el futuro del Mercosur?

La política comercial argentina de la última década ha tenido un carácter netamente defensivo y ha confirmado cuatro rasgos estructurales más permanentes. El primero es la dominancia de la macroeconomía, lo que ha reducido el “espacio” propio de la política comercial y la ha subordinado a un papel complementario y compensatorio. El segundo rasgo, en parte resultado del anterior, es la volatilidad en el uso de los instrumentos de política. Si bien la manipulación de los aranceles se ha visto limitada por compromisos internacionales (especialmente por la existencia del Mercosur, ya que la mayoría de los aranceles NMF -nación más favorecida- aplicados sigue siendo inferior a los consolidados en la OMC), existe un amplio margen para aplicar instrumentos no-arancelarios, los que han sido usados y abusados. El tercer rasgo es la creciente discrecionalidad y opacidad de la política comercial: el uso cada vez más intenso de instrumentos no-arancelarios ha quitado transparencia al régimen comercial y ha alentado la distribución de costos y beneficios según criterios de dudosa racionalidad agregada. Finalmente, destaca una ausencia general de coordinación y consistencia en el uso del frondoso arsenal de instrumentos que se han incorporado al tablero de control de quienes formulan e implementan la política comercial. La sumatoria de estos rasgos estructurales da como resultado una política pública poco consistente, sobre la que no existe evaluación ni accountability y que, inevitablemente, acaba favoreciendo la búsqueda de rentas y la explotación de ventajas transitorias.

Brasil ha mantenido mayor estabilidad y consistencia en su política comercial, aunque su perfil de integración a la economía mundial enfrenta desafíos similares a los de la Argentina. No obstante, el tamaño de su mercado interno y su dimensión continental le otorgan características particulares. En mi opinión, un punto decisivo es que si bien la Argentina sigue siendo un destino relevante para los intereses comerciales de Brasil, el atractivo de nuestro país como un socio predecible se ha reducido notablemente.

4. En particular, cómo cree que es percibido el futuro de éste bloque comercial desde la perspectiva de un país como Brasil, que es uno de los BRICS con chances de convertirse en “la potencia” del Cono Sur. Esto en relación, no sólo a la orientación de la política exterior del gobierno de ese país, sino también al sector industrial exportador. ¿Pueden percibirse a su juicio tensiones entre la orientación de la administración brasileña y las estrategias y preferencias de los principales grupos empresarios del vecino país?

Brasil ha perdido interés en el Mercosur como instrumento de política comercial, desviando su atención al plano subregional (sudamericano) y global. Si bien la Argentina es un socio importante para Brasil, la energía diplomática que consume la relación con nuestro país no parece justificar una profundización del vínculo. Lo que hemos visto, por lo tanto, son intentos por mantener el status quo, evitar un deterioro en las relaciones comerciales bilaterales y canalizar energías en otros ámbitos. La elección de un brasileño como director general de la OMC es un elemento que no puede pasar desapercibido para la Argentina: la adopción de responsabilidades institucionales implica sacrificar ciertos objetivos nacionales más estrechos. Si bien el director general de la OMC no es un representante de los intereses brasileños, no hay duda que el esfuerzo del gobierno de ese país para obtener esa posición revela la intención de contribuir a restablecer la vitalidad de ese organismo. Para la Argentina esto importa porque nuestro accionar en la OMC en los últimos años ha sido particularmente irritante para otros miembros, incluido Brasil. Las diferencias entre la Argentina y Brasil en relación a la agenda de negociaciones de la OMC se han puesto claramente de manifiesto en el curso de la ronda de Doha, y es probable que en este nuevo contexto se profundicen. Esto no es una buena noticia para el futuro de la relación bilateral.

Por lo que toca al sector privado vale señalar dos cosas. Por una parte, la Argentina sigue siendo un mercado importante para las exportaciones manufactureras y las inversiones en el extranjero de las empresas brasileñas. Esto sigue siendo así a pesar de los retrocesos experimentados en los últimos tiempos, como la suspensión del proyecto de extracción de potasio de Vale o la progresiva retirada de Petrobras. Por la otra, los empresarios paulistas (quienes más se han beneficiado del Mercosur y del acceso preferencial al mercado argentino) exigen del gobierno una actitud menos contemplativa con el casuismo y la discrecionalidad de la política comercial argentina. Si bien siguen haciendo buenos negocios en la Argentina, creen que podrían hacerlos aún mejores. La Argentina también se ha vuelto un buen chivo expiatorio para justificar la dificultad para cerrar nuevos acuerdos preferenciales por parte de Brasil (especialmente con países desarrollados). A pesar de las declaraciones altisonantes del sector privado brasileño, los obstáculos para hacerlo son mucho más profundos que la reticencia argentina y tienen, en el propio sector privado brasileño, su principal obstáculo.

5. Las características del comercio internacional han cambiado notablemente desde la creación del Mercosur debido a cambios sustantivos en las tecnologías de producción y la localización de los procesos productivos y de la demanda de bienes. ¿En cuánto ha acompañado el Mercosur esos cambios en lo que hace a su diseño institucional y en cuanto debería adaptarse a esos cambios? ¿Percibe cómo posible esa adaptación?

Como señalé anteriormente, el Mercosur ha perdido relevancia como instrumento estratégico de política económica. No veo que la estrategia de ampliación a países como Venezuela, Ecuador o Bolivia pueda consolidarlo en ese rol. Como lo demuestra la última cumbre de presidentes, la agenda del Mercosur es hoy esencialmente política. En el futuro lo más probable es que haya que preguntar a los politólogos acerca de los resultados y las perspectivas del Mercosur. 


* Profesor Plenario (UdeSA)-Investigador Principal (CONICET). Mayo 15, 2013

Anuncios

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s