Instituciones económicas en la Argentina ¿Y ahora qué? (Parte 2 de 2)

Por Fernando Navajas*

populismEstas notas reflexionan sobre tres aspectos del caso Argentino reciente. En la primera parte se describió un ciclo de disenso y consenso en cuanto a la importancia de las instituciones en la Argentina. Esta segunda parte se sitúa en el plano de la lectura del proceso experimentado en los últimos 10 años, como una experiencia populista. Finalmente se hace una breve reflexión sobre el legado que este proceso le va a dejar al país y el riesgo de que aún superado este ciclo caigamos en un equilibrio o trampa de baja calidad institucional.

Deconstruyendo este proceso: populismo exante y expost

En la terminología de Acemoglu y Robinson (2012), el fracaso de los países por la instalación de instituciones extractivas tiene en el populismo –en las variantes históricamente más conocidas en Latinoamérica- un caso destacado. Para muchos de nosotros no hay una vara común para el uso del término populismo en el lenguaje del análisis de la política económica. Ni tampoco hay consenso en el uso del término para aplicarlo a la década pasada. Por un lado, tenemos algún prurito –que evita caer en encasillamientos fáciles- con el uso del término[1]. Por el otro, está el hecho que las experiencias populistas más importantes que han ocurrido en la Argentina no son estrictamente comparables entre sí, tanto por las condiciones iniciales en que se produjeron como en los procesos y sus desenlaces o epílogos. Al margen de estas distinciones, Adolfo Canitrot (1975) usó el término para distinguir políticas expansivas de orientación redistributivas que, para una dada configuración u organización de la economía, conducen a desequilibrios macroeconómicos internos y externos que desembocan en una reversión de las mismas. Un mensaje importante que Canitrot transmitía en ese trabajo era que el fracaso de esos procesos estaba más en la insostenibildad macroeconómica que en la acción perversa o defensiva de grupos de poder afectados por dichas experiencias, siendo esta última la visión común de la clase política –y de gran parte de las ciencias sociales- en la Argentina.

La contribución de Canitrot no se agota en su originalidad y referencia a la economía política de la Argentina, sino en que atrás de su análisis existe un modelo formal macroeconómico de corto plazo de funcionamiento de la economía argentina que él toma y perfecciona para los propósitos de su tesis. Pero aún así, el análisis de Canitrot pertenece a la literatura de populismo macroeconómico, luego ampliamente difundida por el trabajo de Rudiger Dornbusch y Sebastian Edwards (1989, 1991); ver también más recientemente Edwards (2010). Esta literatura tiene a mi entender tres ingredientes reconocibles, que pasan por el hecho de usar algún modelo macroeconómico explícito, introducir restricciones de economía política, y estudiar la insostenibilidad y consecuencias de la políticas, en su mayoría expansivas de la demanda agregada. Un elemento llamativo es la insostenibilidad intrínseca de las políticas: el fin del ciclo populista ya aparece escrito en sus condiciones iniciales. El uso de populismo e insostenibilidad como sinónimos es algo basado en esta literatura y en los casos en que ésta se ha inspirado.

Las condiciones por las que las políticas populistas nacen o emergen no son normalmente examinadas en detalle por la literatura de populismo macroeconómico y sí lo son obviamente por la ciencia política y por otros modelos económicos. Estos modelos estudian la emergencia del populismo como un equilibrio de votación en donde políticos populistas ganan al electorado. Esta literatura puede llamarse populismo exante porque precisamente estudia la emergencia del populismo, mientras que la anterior (populismo macroeconómico) se califica como expost porque estudia menos esta emergencia y más las consecuencias del proceso (ver Miller, 2011). Sin embargo ninguna de las dos estudia los casos de populismo extendido o temporariamente sostenible, que son más relevantes para entender el caso argentino reciente. Para la literatura de populismo macroeconómico, el populismo es intrínsecamente insostenible. Y para la literatura de populismo exante importa poco si lo es, o en todo caso interesa mucho más el caso en que aún siendo insostenible es votado por la población.

Un modelo de populismo exante es el trabajo de Acemoglu, Egorov and Sonin (2010), quienes muestran un equilibrio de votación en donde el populismo emerge con políticos capaces de “señalar” acciones radicales preferidas por la mayoría[2] (que teme un sesgo a la derecha, por la vía de alguna agenda escondida) y que no pueden ser creíblemente anunciadas por opositores. Este modelo puede ser bastante útil para explicar el caso de las elecciones generales de Argentina en 2003. Pero la construcción de una agenda de derecha oculta ya no estaba en 2007 ni en 2011 y lo que vimos fue una revalidación mucho más basada en las bondades del modelo percibidas por la mayoría.[3]

Una distinción hecha en la Parte I de estas notas es la más rápida aceptación, en el caso de la política energética, de que estábamos en un definido sendero de deterioro institucional y políticas populistas. En base a esta hipótesis, en Cont, Hancevic y Navajas (2011) se desarrolla un modelo de populismo exante en donde se indagan las condiciones por las cuales la población puede votar favorablemente un ciclo de caída de los precios de la energía que luego se va a revertir con una violenta suba (por el deterioro ocasionado en la productividad o por un mayor costo del capital en respuesta al deterioro institucional). La aceptación de que asistimos a un ciclo populista en los precios de la energía no necesita mucha justificación (ver Figura adjunta a continuación[4]).

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Un aspecto interesante del modelo de Cont, Hancevic y Navajas (2011) es que vincula dicho equilibrio con las percepciones o expectativas de que la salida va a ser necesariamente discriminatoria y que la política va a estar obligada a subsidiar a una parte de la población en condiciones más permanentes. El modelo también computa –para el caso de gas y electricidad- las transferencias y su distribución a favor de los no pobres (un rasgo siempre llamativo del bajo poder de discriminación las políticas populistas, que se asienta en el equilibrio de votación) y las condiciones expost de reversión y final del ciclo en el caso en que las condiciones macroeconómicas obliguen a una reversión generalizada de los precios a valores que reflejen los costos.

La imagen de la Figura anterior sobre los ciclos tarifarios en energía motiva explorar algo más el concepto de populismo ex post y no tanto como algo corto insostenible y rápidamente reversible, sino como las consecuencias o efectos de algo extendido y no rápidamente reversible. Una reacción común a esta preocupación es que cuanto más dure peor será y que no hay razones para gastar esfuerzo analítico. Mi impresión es diferente. El caso de populismo extendido debería tener mayor interés para el estudio de la patología institucional y los efectos económicos diferentes a fase cortas con posibles efectos cualitativos significativos en la organización económica, algo que no estaba por ejemplo en el rango de análisis de Canitrot. ¿Implica esto que debamos examinar la emergencia de instituciones económicas del populismo? No necesariamente, porque la evidencia muestra que dichas instituciones económicas no emergen. En rigor, por ejemplo la experiencia en materia de energía y servicios públicos muestra que todo lo que hemos visto ha estado asentado sobre la “nominalidad” de las instituciones regulatorias creadas en los 90s, si bien es probable que esto sea parte de un juego de reconfiguración de los derechos de propiedad y que lo que vemos en cada momento es sólo un equilibrio transitorio hasta que esos derechos sean reconfigurados.

Lo que sí vemos ahora con mayor claridad en el caso argentino es que el populismo extendido lleva a un choque profundo con los derechos de propiedad. La extensión se ha dado por condiciones externas muy favorables y por la capacidad de introducir restricciones internas (limitaciones a la libertad de elección o de funcionamiento de los mercados de bienes y servicios) que han operado como una maquinaria para limitar la inconsistencia de decisiones descentralizadas libres con los equilibrios agregados. Cualquiera sea el caso el punto es que sabemos poco sobre este proceso, la literatura recibida no ayuda demasiado y se necesita más estudio o atención. Porque se abren cuestiones no solo de equilibrios de votación o de bifurcaciones (políticos populistas que toman decisiones (profundización) que otros políticos populistas no se animaron a tomar). Lleva a preguntas más difíciles sobre reglas de funcionamiento económico-institucional.

Mi diferente visión del populismo ex post -respecto de la tradicional que termina en un epílogo y fracaso- es que el caso del populismo sostenido en el tiempo conduce a escenarios institucionales que planean alguna bifurcación o irreversibilidad. Frente a este escenario más extremo, la fuga de capitales es el anticuerpo natural, porque deja a la economía en condiciones de insostenibilidad. Esto lo hemos estado viendo en estos años pero sólo en parte. Porque la fuga de capitales enfrenta costos, y requiere creencias que de no verificarse resultan sumamente costosas. Es decir, para que la insostenibilidad se manifieste se requiere un porcentaje importante para lograr una “masa crítica” en dicha salida de capitales. Frente a este proceso el gobierno no tiene otra alternativa que profundizar los controles y apurar las inversiones para la construcción de una “maquina expropiadora” que, para cuando esa masa crítica se logre, ya no se pueda salir. Las condiciones de entorno institucional de este proceso eran inimaginables hace años: hoy, con la democratización de la justicia y la ley de medios lo son mucho menos. El fracaso del gobierno en estos frentes es el fracaso en la inversión en la máquina Más allá de lo especulativo de este análisis, existen formalizaciones posibles de este proceso. Una variante del mismo fue vista alguna vez como un juego entre el “tiempo para construir” la máquina expropiadora y la fuga para no dejarla construir; ver el segundo modelo en Heymann, Navajas y Warnes (1991). En este modelo el sector privado actúa para no dejar construir un aparato recaudatorio potencialmente expropiador.

Reflexiones finales

El análisis de la evolución futura de las instituciones económicas en la Argentina depende de la idea que tengamos respecto de la sostenibilidad de lo que estamos viendo. Cómo el populismo es por definición insostenible –por fracaso o por mutación a algo peor en materia de instituciones y democracia- se plantea la cuestión de cómo sigue la película. La visión económica convencional privilegia la insostenibilidad macroeconómica y el fracaso, y nos brinda un campo visual limitado respecto de otros futuros posibles. Esto y lo señalado en la sección anterior resume el espíritu del subtítulo “¿y ahora qué?”. Esta pregunta no cabe para las visiones basadas en las experiencias pasadas del caso argentino que apuntan a un colapso macroeconómico. Tampoco es una pregunta motivadora para las visiones políticas optimistas, bastante dominantes, que vislumbran a la Argentina como presa de un shock negativo no-fundamental (porque ocurre en un país con muy buenos fundamentales a largo plazo o porque el modelo económico tiene cosas buenas que hay que preservar) que opera sólo por la falta de confianza generado por las políticas o estilos de gobierno de la década.

Las cosas van a ser mucho más difíciles. Porque aún desechando el sendero que dice “adiós populismo, hola democracia popular”, se plantean dos problemas a dilucidar: el desenlace y el legado de la experiencia. La transición no va a ser fácil, no sólo o no tanto por la cuestión de ajustes de precios relativos y una eventual crisis. No va a ser fácil porque todavía va a existir una parte importante de la población que apoya el modelo y su profundización y eso va a condicionar el equilibrio político-económico. Si este es un populismo que no encaja en el molde de las experiencias anteriores, su salida tampoco va a encajar, y no solo porque esta vez vamos a hacerlo democráticamente.

Teniendo enfrente un problema de transición y las secuelas que va a dejar esta experiencia, se abre el riesgo de una trampa de “equilibrio bajo” en materia de calidad institucional. La trampa de equilibrio bajo no es una especulación teórica. Más bien la evidencia histórica muestra muchos casos o ejemplos en que el deterioro institucional vino para quedarse. El caso de los ferrocarriles urbanos, por su importancia fundamental para la organización y calidad de vida de millones de argentinos, es un gran ejemplo sectorial de “Estado fallido”. El equilibrio de precio bajo y baja calidad e inseguridad se terminó de consolidar durante la década pasada. La siguiente Figura es otra reconstrucción histórica llamativa y referida a este fenómeno[5]. En este sector o en la economía en su conjunto, romper el molde y evitar un equilibrio bajo va a requerir mucha inteligencia y visión de toda la clase política y empresarial para generar acción colectiva, crear verdaderamente instituciones inclusivas y reinsertarse en el mundo.

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Referencias

Acemoglu D., G. Egorov and K. Sonin (2010), “A Political Theory of Populism” mimeo, MIT, August.

Acemoglu D. y J. Robinson (2012), Why Nations Fail. The Origins of Power, Prosperity and Poverty. New York: Crown Business Group.

Canitrot A. (1975), “La Experiencia Populista de Redistribución de Ingresos”, Desarrollo Económico, Vol.15,No.59, pp.331-351

Dal Bó E., P. Dal Bó and E. Eyster (2013), “The Demand for Bad Policy When Voters Underappreciate Equilibrium Effects”, mimeo, March.

Dornbusch, R., and S. Edwards (1989). “Macroeconomic Populism in Latin America.” NBER Working Paper 2986. Cambridge.

Dornbusch, R. and S. Edwards (1991b) The Macroeconomics of Populism in Latin America, The University of Chicago Press.

Cont W., P. Hancevic and F. Navajas (2011) “Energy Populism and Household Welfare”, 34TH IAEE Conference, Stockholm School of Economics, June. 

Edwards S. (2010), Left Behind: Latin America and the False Promise of Populism, University of Chicago Press.

Heymann D., F. Navajas e I. Warnes (1991) “Conflicto Distributivo y Déficit Fiscal: Algunos Juegos Inflacionarios”, El Trimestre Económico (México), No 229, Enero-Marzo, pp.101-137.

Miller S. (2011), “Why Do Populist Outsiders Get Elected? A Model of Strategic Populists”, IADB Working Paper Series No. IDB-WP-248, May. 

Navajas F. (2006), “Estructuras Tarifarias Bajo Stress”, Económica (UNLP), LII, Nº1-2, pp.1-102. 

Núñez Miñana H. y A. Porto (1982), “Inflación y Tarifas Públicas: Argentina 1945-1980”. Desarrollo Económico, vol. 21, N° 84, enero-marzo.

Porto A. y F. Navajas (1989), “Tarifas Públicas y Distribución del Ingreso: Teoría y Medición Preliminar para la Argentina”, Revista de Análisis Económico (Chile), vol. 4, pp.59-80.

SIGEP (1990), “Precios y Tarifas de Empresas Públicas (SIGEP) 1989”, Sindicatura General de Empresas Públicas, Buenos Aires. Febrero. 


* UNLP-UBA. Resumen de presentación para el seminario “Instituciones y Desarrollo Sostenible” en ocasión de la visita del Profesor Daron Acemoglu, realizado en el IAE-Universidad Austral, Pilar, Miércoles 12 de Junio de 2013. Una versión más completa se publicara en el volumen del Seminario.

[1] Algunos amigos economistas a quienes respeto bastante y han estado más vinculados a la política, me han dicho que ellos prefieren el término “facilismo” antes que populismo porque describe mejor un proceso cortoplacista y oportunista, que una verdadera construcción de poder a partir de mayorías populares. Yo supongo que el uso del término puede molestar en cuanto presupone un juicio de valor expresado normalmente desde una óptica conservadora. Pero mi uso simplemente sigue la literatura recibida en el campo de la economía y la economía política, con referencias que se hacen explícitas en esta sección.

[2] En general el tema de las preferencias del electorado por políticas insostenibles se toman como dadas en estos trabajos y han sido poco estudiadas hasta hace poco. Un estudio reciente experimental que explora esto puede verse en un trabajo de Ernesto y Pedro Dal Bó junto a Erik Eyster (2013).

[3] Mi impresión es que el argumento de la agenda escondida va a ser usado nuevamente en 2015, si bien es sólo una conjetura y dependerá de las condiciones económicas imperantes en ese momento.

[4] Las fases descendentes de los ciclos tarifarios empiezan a contarse desde el máximo nivel tarifario en adelante. Los datos de la Figura provienen de la base de datos publicada en Porto y Navajas (1987) que abarca a los dos primeros ciclos y ha sido extendida para el tercer ciclo. Este último es el ciclo más extenso y profundo de las 11 fases descendentes que se registran en la Argentina desde 1945. No solo sube al primer lugar del podio de las tres caídas más importantes y comparte el podio con otras dos experiencias populistas. Supera también a lo que Nuñez Miñana y Porto (1982) llamaron la fase del “gran deterioro” (1945-52) por considerarla una fase extraordinaria y distinta (por lo larga y profunda) de las otras. Ver Navajas (2006) sobre tarificación en condiciones de stress macro y restricciones políticas.

[5] Los datos de esta Figura usan la base de Porto y Navajas (1987) hasta 1985; datos de la SIGEP (1990) hasta 1990, que son compatibles con la serie Nuñez Miñana-Porto-Navajas, y los datos de sucesivos componentes del IPC desde entonces.

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