Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central: ¿una más?

Por Jorge Streb*

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación reformaron tanto la Carta Orgánica del Banco Central, autorizando una duplicación en el límite de adelantos transitorios que el Banco Central puede otorgar al Gobierno Nacional, como la Ley de Convertibilidad, eliminando la disposición por la cual la base monetaria debía ser respaldada en un 100% por reservas internacionales. En ambos casos, se estaba llegando a los límites legales que figuraban en las leyes previas.

¿Es fundamental este cambio? En cierto sentido no, ya que la Ley 26739 del 2012 se agrega a una larga lista de reformas previas. En el caso de Carta Orgánica del Banco Central (Ley 24144/92), se destacan la Ley 25562/02, que elimina el límite de hasta una tercera parte de las reservas internacionales en títulos públicos negociables a precios de mercado que figuraba en el artículo 33, y la Ley 25780/03, que reintroduce en el artículo 20 los adelantos transitorios al Gobierno Nacional. Hay también una larga lista de modificaciones a la Ley de Convertibilidad (Ley 23928/91), entre las cuales el Decreto 1599/05 creó las reservas de libre disponibilidad, referidas a las reservas internacionales que excedieran el 100% de respaldo de la base monetaria, y el Decreto 2010/09 autorizó el uso de estas reservas de libre disponibilidad para pagar los servicios de deuda del Gobierno Nacional.

En la reforma más reciente de la Carta Orgánica, lo que se agrega en el artículo 3 al objetivo de estabilidad monetaria son los objetivos de estabilidad financiera, empleo y desarrollo económico con equidad social. Aunque no se explicita en el artículo 3 la finalidad de ampliar el financiamiento monetario al gobierno nacional, hay una voluntad manifiesta del Congreso en ese sentido. Además, toda esta sucesión de reformas que posibilitan un mayor financiamiento monetario al Gobierno Nacional son plenamente legítimas, ya que fueron sancionados ora por el Congreso de la Nación, ora por el Poder Ejecutivo de la Nación en uso de las atribuciones legislativas otorgadas por el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional que otorga la facultad de hacer decretos de necesidad y urgencia. En este sentido, cuadran perfectamente con un marco de respeto a las instituciones monetarias existentes. Veamos qué viene sucediendo con los principales rubros de financiamiento al Gobierno Nacional.

Financiamiento del Banco Central al Gobierno Nacional

El cuadro que sigue muestra la evolución de los dos rubros principales del financiamiento del Banco Central al Gobierno Nacional en el período posterior a la convertibilidad.

Evolución del stock de adelantos transitorios y letras intransferibles del Tesoro Nacional (en miles de millones de pesos)

Si bien es visible el aumento de los adelantos transitorios, cuya ampliación fue uno de los objetivos de la última reforma, salta a la vista otro rubro que es todavía más importante: las letras intransferibles del Tesoro Nacional. En conjunto, ambas líneas de financiamiento se están aproximando al 50% del activo de Banco Central. Esto nos lleva a preguntar qué faculta este financiamiento monetario.

¿En virtud de qué artículos financia el Banco Central al Gobierno Nacional?

Por el artículo 19 de la Carta Orgánica, queda prohibido conceder préstamos al gobierno nacional, excepto por lo prescripto en el artículo 20 que autoriza los adelantos transitorios al Gobierno Nacional. Por tanto, queda claro la autorización para que el Banco Central otorgue adelantos transitorios. Además, el artículo 19 prohíbe al Banco Central colocar sus disponibilidades en instrumentos que no gocen de liquidez. En este sentido, uno de los instrumentos líquidos en los que puede invertir el Banco Central son los títulos públicos a precios de mercado, según especifica el artículo 18. Pero entonces, ¿de dónde sale la autorización para invertir en letras intransferibles?

La primera letra intransferible fue en el 2006 por un monto de u$s 9530 millones, Esta se suscribió en virtud de una Resolución Conjunta 4/06 y 1/06 de las Secretarías de Hacienda y Finanzas, que en el inciso k especifica que estas letras no serán negociables y no tendrán cotización en los mercados de valores. Si bien no hay nada en la Carta Orgánica que autorice a invertir en tales títulos, estas letras intransferibles en realidad no constituyeron financiamiento nuevo, ya que su objetivo fue consolidar deudas anteriores del Gobierno Nacional con el Banco Central incurridas con anterioridad, en especial durante la mayúscula crisis macroeconómica de 2001. Esta operación se hizo en simultáneo con la cancelación de la deuda correspondiente del Banco Central con el FMI.

Otra historia completamente diferente son las letras intransferibles subscriptas a partir del 2010 que suman alrededor de u$s 22 mil millones: u$s 6569 millones en 2010, 9625 millones en 2011 y unos 6 mil millones en lo que va del 2012. Estas letras se han usado para otorgar financiamiento nuevo al Gobierno Nacional. ¿En virtud de qué artículos se hizo esto? Leyendo el Decreto 298/10 referido al Fondo del Bicentenario, se especifica en el artículo 4 de este decreto de necesidad y urgencia que “el instrumento referido en el artículo anterior [es decir, la letra intransferible] se considerará comprendido en las previsiones del artículo 33 de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina y no se encuentra comprendido por los artículos 19 inciso a y 20 todos de esa norma”.

¿Qué dice el artículo 33 de la Carta Orgánica que se invoca? Es terminante: “El Banco podrá mantener una parte de sus activos externos en depósitos u otras operaciones a interés, en instituciones bancarias del exterior o en papeles de reconocida solvencia y liquidez pagaderos en oro o moneda extranjera” [las cursivas son nuestras]. Si hay algo de las que carecen absolutamente las letras intransferibles es de liquidez. Por tanto, el Decreto 298/10 está violando la Carta Orgánica del Banco Central. Es decir, el principal financiamiento que ha recibido el Gobierno Nacional del Banco Central estos tres últimos años viola el marco jurídico existente. Es una clara muestra de la debilidad de estado de derecho en la Argentina.

La solvencia tampoco se resguarda. Si se trataran de valuar a precios de mercado, usando títulos públicos de similar duración, habría que imputarles a estas letras un importante descuento, en lugar de su valuación a la par en el balance.

Incumplimiento de la Carta Orgánica y remoción del presidente del Banco Central

Martín Redrado fue removido de la presidencia del Banco Central por resistirse a instrumentar el Fondo del Bicentenario, al no querer suscribir letras intransferibles del Tesoro Nacional con reservas internacionales del Banco Central. En respuesta, hubo un primer decreto de necesidad y urgencia para removerlo del cargo (Decreto 18/10) por “omitir, rehusar o retardar el cumplimiento de la norma cuyo cumplimiento le concierne… ya que no se trata de una mera orden del Poder Ejecutivo, sino del uso de una capacidad excepcional que este tiene de dictar normas legales”.

Sin embargo, como vimos el Decreto 298/10 invoca incorrectamente el artículo 33, ya que este artículo exige invertir en activos líquidos y solventes. Por tanto, se entiende perfectamente la renuencia de Martín Redrado en ejecutar este Decreto, ya que exigía que el presidente del Banco Central incumpliera con el mandato de la Carta Orgánica que regula el funcionamiento del Banco Central.

Este primer decreto para remover al presidente del Banco Central se demoró, ya que los legisladores nacionales argumentaron que antes tenía que expedirse una comisión del Congreso de la Nación, conforme a lo prescripto en el artículo 9 de la Carta Orgánica. El dictamen de esta comisión especial de tres miembros finalmente recomendó su remoción por dos votos (Cobos y Marconatto) a uno (Prat Gay). Los votos de Marconatto y Prat Gay son perfectamente entendibles: uno estaba a favor de que el Gobierno Nacional se hiciera de las reservas internacionales, el otro en contra. En cambio, el voto de Cobos es incomprehensible, ya que, entre otras cosas, recomendó la remoción de Redrado por no haber hecho nada con la manipulación de datos del INDEC, algo que fue instrumentado por el propio Poder Ejecutivo Nacional, cuyo segundo paso fue avanzar sobre la independencia del Banco Central. En todo caso, la responsabilidad por evitar la manipulación de los datos de inflación le cabe al Congreso Nacional, no a un poder delegado como lo es la Presidencia del Banco Central.

Este conflicto entre el Poder Ejecutivo de la Nación y el Presidente del Banco Central reeditó el conflicto que se dio en 2001 entre el Ministro de Economía Domingo Cavallo y el Presidente del Banco Central Pedro Pou. En ambos casos, el conflicto tuvo que ver con usar las reservas internacionales para financiar al Gobierno Nacional. En ambos casos, el dictamen del Congreso Nacional fue favorable al Poder Ejecutivo de turno. Por tanto, queda claro que para el Congreso Nacional han sido más importantes las necesidades de financiamiento del Gobierno Nacional que la defensa de las reservas internacionales que respaldan la moneda.

¿Tuvo consecuencias monetarias la remoción de Redrado? Desde luego. El cuadro que sigue corrige las cifras de expansión monetaria que publica el Banco Central, que reflejan el impacto directo de las operaciones que realiza. En las cifras corregidas se imputa al Sector Público la expansión directa del Sector Externo que termina transformándose en divisas en manos del Gobierno Nacional. Si bien las letras intransferibles no tienen un efecto monetario directo, ya que el Banco Central entrega a cambio divisas al Gobierno Nacional, esas divisas sí generaron una expansión monetaria cuando los exportadores las liquidaron a cambio de pesos. Del resultado monetario neto de las operaciones, surge que el Banco Central emitió pesos al Gobierno Nacional a cambio de letras intransferibles. Una vez hecha esta simple corrección, el principal factor de expansión monetaria a partir del 2010 es el Sector Público.

Evolución base monetaria (en miles de millones de pesos)

En definitiva, el cambio más importante que ha habido recientemente no es la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central sancionada por el Congreso. Más allá de su conveniencia a largo plazo para mantener la estabilidad monetaria, es perfectamente legítima si eso es lo que quieren los representantes del pueblo. El cambio fundamental es que a partir del 2010 se deja de respetar la prohibición de que el Banco Central invierta en activos ilíquidos y solventes. En el proceso, se eliminó a alguien con independencia de criterio para dirigir al Banco Central. Esto nos ha colocado al margen de la ley.

Este ejemplo puntual es una muestra de la falta del respeto a la ley en Argentina. Algunas cosas se hacen conforme a la ley, otras no. Aunque vivimos en un estado de derecho, no lo respetamos mucho. En los hechos, los actos de poder se han llevado por delante las instituciones formales de la política monetaria. Si bien esto ya sucedió en la explosiva crisis del 2001, se reedita ahora en un escenario donde no hay una crisis de magnitud similar a la vista.

¿Qué se podría hacer que se cumpliera con el marco de jure en lugar de estar en una situación de facto? Si la ciudadanía después castigara estas violaciones en las urnas, sería muy costoso en términos políticos hacer esto en primer lugar. Sin embargo, es improbable que los votantes tomen en cuenta estas cuestiones tan técnicas. Al momento de votar, a lo sumo tomarán en cuenta las consecuencias inflacionarias de subordinar la política monetaria a las necesidades fiscales del Gobierno Nacional. Por tanto, a menos que el gobierno se convenza de que esta política inflacionaria es inconveniente, no hay ningún freno inmediato a la vista por este lado.

Otra posibilidad sería que la justicia frenara esto, pero no parece ser algo factible en este momento, ya que incluso si llegara a fallar en ese sentido habría que ver si el gobierno cumpliría con el fallo. Además de la Presidencia de la Nación, el otro actor principal en esta historia es el Congreso de la Nación. Como la ciudadanía le dio al mismo partido el control de ambas ramas de gobierno en las elecciones nacionales del 2011, no hay nada que haga augurar un cambio de políticas monetarias mientras sigamos con este tipo de gobierno unificado.


*Profesor de la Universidad del Cema. Las opiniones son estrictamente personales.

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2 Respuestas a “Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central: ¿una más?

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