Un país cada vez más al margen de la ley (de la oferta y la demanda)

Por José María Fanelli *

La política económica de la Argentina en los últimos años se ha caracterizado por una tendencia a manejar desequilibrios de corto plazo recurriendo a cambios en las reglas de juego que tienen consecuencias de gran alcance. La expropiación de YPF se enmarca en este cuadro y es sólo el último evento de una larga lista. Vale la pena, entonces, reflexionar brevemente sobre los factores que han llevado a las autoridades a transitar por este camino.

Sobre eficiencia, distribución y reglas de juego

La economía existe como disciplina porque hay un principio que es inquebrantable: de la nada no viene nada. No se puede consumir o invertir lo que no existe. Esta verdad simple está en la base del problema que todo sistema económico debe resolver: cómo repartir recursos que son escasos entre usos alternativos. La expresión “usos alternativos”, no obstante, admite dos interpretaciones: asignación de los recursos a diferentes actividades productivas de forma de utilizar esos recursos con máxima eficiencia, o distribución entre diferentes personas en función de algún criterio socialmente legitimado, que en las sociedades democráticas suelen ser la equidad o la igualdad de oportunidades. Estas dos dimensiones de la división de los recursos dan lugar a tensiones entre eficiencia y distribución que pueden ser muy difíciles de resolver: una asignación eficiente no necesariamente da como resultado una distribución de recursos socialmente aceptable y viceversa.

La distribución del ingreso que resulta de la asignación de derechos de propiedad y de la ley de la oferta y la demanda pueden o no estar en línea con lo que la sociedad considera legítimo. Por ello, en todas las sociedades actuales, el Estado utiliza los impuestos y el gasto y regula los derechos de propiedad a los efectos de cambiar la distribución del ingreso y acercarse a lo que el consenso social considera legítimo. Por supuesto, esto crea dos peligros. El primero es que sea el Estado el que erosione la legitimidad distributiva al actuar en función de intereses de clientela política o de grupos de interés específicos, como en el caso del capitalismo de amigos. El segundo es que utilice instrumentos de redistribución de mala calidad (distorsión de precios relativos; excesiva presión tributaria), afectando los incentivos y el espíritu emprendedor y, con ello, la eficiencia.

Ninguna sociedad puede resolver la tensión entre eficiencia y distribución sin sacrificar algo de eficiencia o sin experimentar ciertas tensiones distributivas. De aquí que uno de los secretos del éxito económico sea, justamente, lograr un compromiso razonable entre eficiencia y legitimidad distributiva sin generar conflictos que erosionen los incentivos de los individuos para cooperar entre sí y tomar riesgos en las actividades de producción. La política es el instrumento con que cuenta la sociedad para establecer instituciones y políticas que permitan resolver las tensiones distributivas sin destruir los incentivos para producir y emprender. Es poco probable, debido a esto, que el sistema económico funcione bien si el sistema político es de mala calidad. Un fenómeno particularmente dañino se produce cuando los actores políticos, –lejos de cumplir sus funciones de mediar entre los intereses naturalmente divergentes que existen en el seno de la sociedad– se convierten en un grupo más de interés. Un grupo corporativo que demanda su cuota en la distribución a los efectos de contar con “caja” para diferentes objetivos, como el clientelismo y otras desviaciones de la vida democrática.

Obviamente, hay situaciones en que el conflicto entre distribución y eficiencia se nota más que en otras. Las situaciones más benignas son aquéllas en que la sociedad recibe un shock muy favorable, por ejemplo, de términos del intercambio. En este caso es posible distribuir ingreso sin generar en el corto plazo problemas evidentes de incentivos. De la nada no viene nada, pero los shocks de términos del intercambio generan rentas extraordinarias que pueden repartirse. Por definición, las rentas son beneficios que superan a los normales del negocio.

El problema que viene asociado con el reparto de rentas es que, típicamente, todos los sectores se sienten con derecho a apropiarse de ellas y, cuando se hace la cuenta, el agregado es más grande que la renta a repartir. Si las autoridades se propusieran satisfacer todas las demandas, no podrían hacerlo. Por lo tanto, si las autoridades se manejan con criterios políticos, elegirán satisfacer las demandas que son políticamente más “rentables”: así como hay un criterio de eficiencia económica, hay un criterio de eficiencia política. Claro que, bajo estas circunstancias, habrá que sacarles a unos para darles a otros. Los instrumentos más utilizados para este propósito son la violación de derechos de propiedad pública o privada ya establecidos y la intervención y regulación de los mercados. Estos instrumentos pueden afectar la eficiencia y, particularmente, la disposición a emprender e invertir. En efecto, cuando los derechos de propiedad son muy cambiantes o las intervenciones excesivamente discrecionales la pregunta elemental que todo agente económico se hace es: aún cuando hoy sea yo el beneficiado, ¿como sé que lo seguiré siendo en el futuro y que no pasaré al grupo de perdedores? Este tipo de preguntas suelen ser terribles para el crecimiento porque quien se plantea estas dudas no invierte ni toma riesgos.

En síntesis, ningún conjunto de instituciones es perfecto y, por ende, es esperable que haya deficiencias. Sin embargo, cualquiera sea el error que se cometa, siempre seguirá siendo cierto que de la nada no viene nada. Si las deficiencias en las instituciones llevan a que se intente repartir lo que no existe, esto se expresará en alguna de estas dos formas: la asignación se hará al margen de la ley de la oferta y la demanda o se violarán derechos de propiedad pública o privada. O ambas cosas. En la Argentina de los últimos años han estado ocurriendo ambas cosas. Por lo tanto, tiene sentido repasar si los fenómenos que hemos identificado son relevantes para explicar la situación actual.

Cambios de reglas de juego y necesidades políticas

1. ¿Hay evidencia de un shock favorable y una tendencia a la sobre-distribución?

La Argentina recibió un shock externo positivo de enorme magnitud. Los términos del intercambio actuales son sólo comparables con dos récords históricos ocurridos alrededor de 1948 y de 1973. Esto se reflejó en superávits de cuenta corriente históricos, que acumularon 33% del PBI desde 2002.

Hay varias formas de constatar los efectos distributivos del shock. Basta decir que la presión tributaria mostró una suba de alrededor de 10 puntos porcentuales del PBI hasta alcanzar niveles récord. El gasto público acompañó esta suba y el gasto público es un instrumento fundamental para la redistribución. Por supuesto, esta redistribución puede o no ser progresiva. La asignación por hijo, lo es claramente. Los subsidios al transporte y la energía, no.

En el contexto actual es fácil encontrar indicios de que la suma de las demandas es mayor a lo que aportó el shock favorable. Basta con señalar el punto más evidente. Desapareció el superávit de cuenta corriente luego de casi una década de registros muy positivos. La causa prácticamente excluyente de la desaparición del superávit es el creciente déficit energético, ligado a los subsidios al transporte y la energía, que son mecanismos de redistribución por excelencia. El indicador de sobre-redistribución viene dado por el hecho de que los subsidios siguen creciendo, promueven el déficit energético y no se corrigen por razones distributivas, no de eficiencia.

2. ¿Hay evidencia de que de la nada no viene nada y de que las políticas no son consistentes con esto?

Sí. En primer lugar, el país convive con tasas de inflación altas, que sólo se observan en pocos países del mundo. La inflación aparece cuando la oferta es más chica que la demanda. El impuesto inflacionario se encarga de recortar el poder adquisitivo, de forma que la oferta “alcance para todos”. En segundo lugar, el Ministerio de Economía ha implementado medidas muy estrictas para racionar las importaciones, el giro de dividendos al exterior y la demanda de dólares para la formación de carteras. Esto no ocurría cuando el superávit de cuenta corriente era positivo. Ocurre ahora porque los dólares no alcanzan.

Por supuesto, las autoridades podrían rediseñar las políticas de forma de remover los factores que generan los desequilibrios. ¿Por qué no lo hacen? Una hipótesis simple es que no lo hacen porque si bien ello mejoraría la eficiencia y la capacidad competitiva y de crecimiento, tendría efectos distributivos muy poco rentables políticamente. Más específicamente: (a) si dejaran que el valor del dólar suba para desincentivar importaciones y promover las exportaciones y la sustitución de importaciones, ello repercutiría también en el precio de los alimentos; (b) es bien sabido que las depreciaciones tienen efectos recesivos de corto plazo en la Argentina –sobre todo por la vía del consumo que suele caer de la mano del salario real–; (c) si se corrigiera la política de subsidios, deberían subir el transporte y los servicios del hogar como gas y electricidad. Además, coyunturalmente, el accidente ferroviario hizo que no fuera una buena idea empezar ahora con la corrección de los subsidios (algo que parecía en camino por el apuro con el SUBE).

El resultado final de todo esto es que las políticas macroeconómicas se están tornando cada vez más inconsistentes. Por un lado, se mantiene la demanda agregada lo más alto que se pueda, sosteniendo el consumo y el gasto público; por otro, se reprimen las importaciones, con lo que se reduce la oferta global tanto porque hay menos importaciones como porque los productores nacionales no consiguen los insumos y partes que necesitan en tiempo y forma. Asimismo, mientras se relajan las restricciones sobre la emisión monetaria –algo que de por sí genera una expectativa de depreciación de la moneda–, se trata de mantener bajo control la evolución del valor nominal del dólar.

3. ¿Llevan las inconsistencias a una creciente asignación al margen de la ley de la oferta y la demanda y a cambios en derechos de propiedad?

La represión de importaciones y de la demanda de dólares en general se ha convertido en un instrumento de política utilizado de forma sistemática para regular el mercado. El Banco central tiene un poder discrecional incrementado para intervenir en el mercado monetario, de crédito y cambiario. Un indicador de que los mercados no están funcionando bien es que existe una brecha cambiaria que tiene a ensancharse entre “diferentes dólares”. Además siguen en pie los subsidios e intervenciones en gran cantidad de mercados.

Una forma de redistribuir cuando no se crean recursos nuevos es echar mano de los recursos que ya existen. Como se dijo, el problema en este caso es que ya hay derechos de propiedad pública y privada definidos sobre tales recursos y hay que redefinir esos derechos. Esta forma de “solucionar” demandas distributivas se ha convertido en una regla, más que una excepción. Entre los ejemplos más salientes se cuentan:

Derechos de propiedad de los individuos y empresas

  • Discrepancia entre la inflación medida por el INDEC y la medida por las provincias significó una pérdida de capital para los tenedores de bonos indexados.
  • Eliminación del régimen de AFJP.
  • No ejecución de sentencias a favor de jubilados.
  • No actualización del mínimo no imponible y de otros rubros del impuesto a la ganancia que significan una redefinición de hecho de la carga tributaria para trabajadores y empresas.
  • Expropiación de YPF. 

Derechos de propiedad pública

  • Traspaso de subtes a la Ciudad de Buenos Aires.
  • Renegociación de obligaciones de deuda con las provincias.
  • Cambio en la Carta Orgánica del Banco Central y utilización de reservas.

¿Hay evidencia de que esto está afectando los incentivos y el crecimiento? Sí. La fuga de capitales del año pasado fue récord. La contrapartida son inversiones que no se hicieron, tanto financieras como reales. No en vano, luego de un período de muy alto crecimiento el sistema financiero sigue tan subdesarrollado como siempre.

En suma, una situación en que la demanda crece siempre por encima de la oferta no puede sostenerse en el tiempo, excepto que se pueda recurrir al financiamiento externo de forma de suplir la diferencia con más importaciones. Aunque YPF pueda ahora aportar los dividendos que antes se giraban al exterior dando con ello un cierto margen para financiar importaciones de energía, lo cierto es que esto es sólo un paliativo: si no se opera sobre el atraso creciente del tipo de cambio real y sobre la siempre creciente cuenta de subsidios, los nuevos ingresos de caja durarán lo que un suspiro. Y, además, si YPF va a invertir, necesita los dólares para importar bienes de capital. YPF o el gobierno se podrían endeudar, pero está claro que la forma en que expropió la firma en principio no ayuda mucho a nuestro regreso a los mercados internacionales de capital a tasas que se acerquen a lo razonable.

Mientras las inconsistencias de precios relativos no se ataquen, la economía seguirá moviéndose por un estrecho sendero, signado por presiones inflacionarias y sobre el mercado de cambios y por un nivel de actividad que perderá vigor. Es posible que, como respuesta, las autoridades sigan recurriendo a medidas que afecten los derechos de propiedad o los mercados. Ello le permitirá posponer y mitigar ciertos conflictos distributivos, pero al costo de seguir desmejorando la eficiencia y creando un clima de incertidumbre que no facilita la concreción de proyectos de inversión. Asimismo, si la inflación se acelera como resultado, los más castigados serán los sectores más excluidos. Por supuesto, siempre está abierta la alternativa de atacar las inconsistencias, pero seguramente ello también requeriría de acciones en el campo de la política en busca de consensos que permitan crecer y distribuir, sin cambiar las reglas de juego (casi) todos los días.


* Economista (UBA). Nota publicada en el Newsletter #41 del  Observatorio Económico de la Red Mercosur.

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