Las preguntas relevantes del día después

Por Fernando Navajas*

Dejemos de lado por un momento el debate sobre el diagnóstico que usó el gobierno para exculpar a la política energética de los 2000 del pobre desempeño sectorial que desemboca en la expropiación de YPF (ver nota reciente en Navajas, 2012). Imaginemos el mejor de los escenarios posibles inmediatos a la decisión del gobierno de expropiar YPF. Consagración política, neutralización de las acciones “retaliatorias” del exterior, dilución en el tiempo de las demandas judiciales, expresión de interés de socios potenciales, intervención administrativa sin problemas y con resolución exitosa de cuellos de botella iniciales. Situados en el mejor de los escenarios posibles, igualmente se plantean algunas preguntas –tal vez las más importantes- para evaluar las consecuencias a mediano plazo de la operación. A saber: ¿Cómo se va a estabilizar o revertir la caída de la oferta de energía?, ¿Cuál va a ser la estructura de precios de la energía “nueva” y “vieja” a la que se va a apuntar para lograr dicha estabilización?, ¿Cómo se va a trasladar a la demanda la nueva estructura de precios?, ¿Qué rol va a cumplir YPF en el “acolchonamiento” de la suba de precios?, ¿Cómo se van a “gobernar” los contratos de energía nueva, con qué incentivos y qué mecanismos de captura de renta? Finalmente, pero para nada lo menos importante, ¿Cuál va a ser el equipo, el contrato y los incentivos gerenciales que van a gobernar a YPF? Estas preguntas abren para mí casi una agenda de investigación, más que un cúmulo de interrogantes. Lo que sigue es una elaboración parcial y provisoria, en el espíritu de “Colectivo Económico”.

1. La única vara relevante para medir el éxito a mediano plazo de esta operación está dada por la capacidad de revertir la caída de la oferta de hidrocarburos, más esencialmente el gas natural. Es que, la dinámica del balance comercial energético viene básicamente determinada por la producción del gas natural. El crecimiento del desbalance depende del crecimiento de las importaciones que, para una demanda que va a crecer un poco menos, depende mucho de cuánto va a ser la evolución de la oferta. Con algunos modelos simples de comportamiento de la producción (Barril y Navajas, 2011) se puede imaginar un sendero de status-quo (antes de la privatización de YPF) del 2% anual (en 2011 la caída fue mayor, del 3.5%, por efecto de las huelgas en el sur). Con precios internacionales del petróleo y tipo de cambio nominal estables, igualmente el déficit comercial se ensancha por crecimiento de la demanda y caída de la oferta. A su vez el déficit fiscal también se agranda si los precios domésticos siguen subsidiados y no se avanza en el cronograma de reducción de subsidios. La Figura 1 muestra el cargo sobre el gas natural para financiar las importaciones que equilibra el presupuesto.[1] Como puede verse, se trata de un valor tendencial que depende del desequilibrio entre demanda y oferta además de los precios internacionales y el tipo de cambio. Es decir estaremos viendo una película, no una foto.

2. Estabilizar la oferta agregada depende de cómo minimizar la caída de la energía “vieja” y de cómo apurar la llegada de la energía “nueva”. La Argentina esta transitando un ciclo largo de abundancia-escasez-abundancia de gas natural en lo que significa la transición de recursos convencionales a no convencionales. En Navajas (2011) se analiza la única evidencia disponible de un país (EEUU) que haya hecho durante 4 décadas una transición de precios sobre-regulados a precios de mercado y además una transición de gas convencional a no convencional. La Figura 2 muestra que, aún con un rebote de los precios, la producción continuó cayendo hasta que el ingreso de la producción no convencional generó una explosión de oferta y ahora caída de precios. La Argentina podría hacerlo más rápido porque la tecnología va a estar disponible (si bien hay que adaptarla). Pero la evolución de la producción agregada argentina en los próximos años depende de cómo minimizar o estabilizar la caída de la producción convencional y apurar la llegada de la no convencional. Para que ello ocurra uno se imagina la reacción de la oferta de 3 segmentos distintos: a) Los operadores (grandes o chicos, socios o no de YPF) de inversiones en gas no convencional; b) la oferta convencional en cabeza de YPF (y sus socios); c) la oferta convencional del resto. Para que la reacción sea la mejor se requiere una combinación de señales de precios y de diseño contractual diferente, según el caso. 

3. Los precios van a tener que ser mucho más altos para el gas no convencional y también algo más altos para el gas convencional. Esta transición de la oferta requiere un cambio tecnológico o de la función de producción que al ser más capital intensiva va a requerir para el gas nuevo o no convencional precios que, por un lado, son mucho más bajos que los de importación (14 dólares por MMBTU, en promedio entre Bolivia y barcos) pero sustancialmente más elevados que los aproximadamente 2 dólares que, en promedio, paga actualmente la demanda. La forma lógica de “descubrir” esos precios es por licitaciones de precios (junto a contratos de incentivos en la concesión de áreas). Porque usar precios de frontera (Bolivia) es irreal dado que ellos no reflejan costos sino impuestos y surgieron de una negociación bilateral en dónde la Argentina estaba en una posición de debilidad. Por su parte, para estabilizar la oferta convencional se requiere evitar que el riesgo de expropiación paralice al resto de la oferta hidrocarburífera distinta a YPF (en particular los 6 más grandes, que son ahora casi dos tercios de la producción de gas). Una señal de mayores precios de gas convencional para este grupo es una señal positiva para evitar que el riesgo de expropiación paralice las inversiones y la producción a mediano plazo (si bien puede subirla en el corto plazo, ver Bohn y Deacon, 2000).

4. YPF puede actuar ahora acolchonando la suba de precios y haciéndola sostenible. Dado lo anterior, hablar de retrotraer la eliminación de subsidios es inconsistente con pensar en desarrollar la oferta no convencional y sostener la oferta convencional. Se requiere pensar en esquemas mejores. Hace algún tiempo decíamos que la diferencia entre el sector eléctrico y el gasífero en cuanto al desarmado de subsidios es que el primero tiene un porcentaje significativo de oferta de propiedad estatal, lo cual hace que precios más altos se puedan “devolver” a una parte significativa de algún segmento (residenciales) de consumidores. El ingreso de YPF al dominio público hace ahora que esto sea posible para el gas natural. YPF puede hacerse de rentas cuantiosas por la suba de precios que reciben los productores y transferir esas cuasi-rentas en la forma de transferencias de suma fija a (algunos de) los consumidores a los efectos de acolchonar el impacto de mayores precios. Es más importante pensar en esta operación que en precios diferenciados. Porque de otro modo van a existir distorsiones de señales de precios para la demanda (que van a retardar la introducción de eficiencia energética), y además se corre el peligro de que con precios más bajos para la oferta se dañen los incentivos de YPF y se generen problemas de gobernabilidad con los otros accionistas privados o socios de YPF.

5. Una gran duda que subsiste es cual va a ser el management y la estructura de incentivos de YPF. Los tiempos y las modas podrán cambiar pero el problema de incentivos y control está en la esencia de la sostenibilidad de la empresa pública (ver mi anterior reencarnación, Navajas, 1984). A poco de la salida de la convertibilidad pensamos que íbamos camino a un sistema de “contratos gerenciales de facto” (ver Navajas, 2004) dado que la existencia de capital recientemente hundido en los 90 y el desarrollo de capacidades gerenciales en el sector privado hacía “conveniente” para el gobierno de NK extraer cuasi-rentas de esas inversiones y aprovechar el management privado (dada la imposibilidad de suplirlo con management público). Eso hacía inconveniente e inviable el retorno a la empresa pública. Con el tiempo el capital de los 90 se fue agotando (los management contracts son una forma de participación público-privada (PPP) que tienen un gran problema con cómo acomodar la inversión nueva, ver Engel et.al., 2007). Y el ingreso de estado se fue materializando en Aguas, Aerolíneas y ahora YPF. Pero YPF es un caso distinto en tamaño, complejidad y posibilidades de generar costos muy altos (desastres) para el resto de la economía. Usar a YPF para desarrollar capacidad gerencial en el sector público no es imposible, pero requiere de una estructura de capital humano, incentivos y control que hoy no está disponible.

Referencias

Barril D. y F. Navajas (2011), “What Drove Down Natural Gas Production in Argentina?”, http://mpra.ub.uni-muenchen.de/35726/

Bohn, H. y R. Deacon (2000) , “Ownership Risk, Investment, and the Use of Natural Resources”, American Economic Review, Vol. 90 Nº 3, pp. 526-549.

Engel, E., R. Fischer and A. Galetovic, (2007), “The Basic Public Finance of Public-Private Partnerships”, NBER Working Paper Nº 13284.

Navajas F. (1984), Managerial Incentives and Control in Public Enterprises, Tesis Doctoral, Universidad de Oxford, Noviembre.

Navajas F. (2003), “Some Remarks on Sectoral Reform in Argentina”, Conference on Sector Reform in Latin America, Stanford Center for International Development, Stanford Center for Economic Policy Research, November.

Navajas F. (2011), “Energía, enfermedad holandesa y maldición de recursos”, Boletin Informativo Techint Nº306, Sept-Dic 2011.

Navajas F. (2012), “Exculpación, expropiación y después”, en Foco Económico.


* UNLP-UBA.

[1] Este precio de equilibrio es igual al precio de importación en pesos (precio internacional por tipo de cambio) multiplicado por el cociente entre las importaciones y el consumo interno. Esta ecuación dice que hay cuatro “drivers” en la película de los subsidios: a) precios de importación de energía; b) tipo de cambio; c) demanda y d) oferta. De todos ellos, el más estructural o a largo plazo es el último.

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Una respuesta a “Las preguntas relevantes del día después

  1. Sebastian Katz

    Fernando: ¡¡¡que buena nota y qué relevantes (como dice su título) las preguntas!!! Pero hubiese preferido que quienes decidieron la expropiación se las formulasen ex ante facto. Mas aún, me resulta difícil desvincular la decisión (y sus modos) del intento exculpatorio y de la lógica poco atenta a consideraciones intertemporales que ha caracterizado a la gestión. De allí que albergue dudas acerca de la calidad de las respuestas que se encuentren a los interrogantes que tan atinadamente formulás.
    Saludos, Sebastian Katz

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