Reforma de la Carta Orgánica e inflación: ¿Memoria corta o debilidad política?

Por José María Fanelli *

En el plano local, la novedad de mayor relevancia en la coyuntura es que el gobierno ha decidido ampliar de manera significativa su capacidad para financiar con emisión monetaria el déficit fiscal y los pagos de deuda. En el ámbito internacional, por otra parte, se destaca la reestructuración de la deuda de Grecia. Este país acaba de terminar con éxito –en términos del porcentaje de aceptación de la oferta de canje– la primera y crucial etapa de esa reestructuración. Para estar en condiciones de realizar el canje y, además, recibir ayuda de la zona euro, Grecia se vio obligada a resignar soberanía en las decisiones económicas en el presente y comprometer para el futuro ajustes macroeconómicos y fiscales de gran alcance, dentro de un proceso en que Alemania llevó la voz cantante.

Estos hechos parecen indicar que la memoria es muy corta en la Argentina y muy larga en Alemania. En efecto, las autoridades de nuestro país han decidido relajar los controles sobre la emisión para financiar al fisco aún cuando el país experimentó una hiperinflación en 1989-90. Las autoridades alemanas, en cambio, están impulsando severos ajustes en los países que experimentan problemas fiscales con el propósito de no comprometer la independencia del Banco Central Europeo. Una de las razones que suele esgrimirse para dar cuenta del celo ortodoxo alemán es que el país sufrió una hiperinflación en los años veinte del siglo pasado y no está dispuesto a asumir riesgos inflacionarios: la memoria alemana parece ser realmente larga.

¿Es esto realmente así? ¿Hay efectivamente un contraste tan marcado entre la memoria colectiva de argentinos y alemanes? Indagar sobre esta cuestión puede ser útil para entender la lógica de la coyuntura y elaborar posibles escenarios futuros.

En el banquete distributivo, los flujos se comieron a los stocks

¿Por qué es tan corta la memoria argentina? ¿Se debe a que “los políticos” no cuentan con conocimientos mínimos de economía o con asesores que los ayuden a extraer lecciones de experiencias pasadas? Si bien sería difícil defender la hipótesis de que estos factores no tienen un rol, lo cierto es que si se observa la forma en que el gobierno ha venido haciendo política económica hay una hipótesis alternativa simple y plausible: como ocurrió en otras ocasiones desde 2007 en adelante, el gobierno prefiere gastar un stock de riqueza (en este caso las reservas internacionales) o subir los impuestos (en este caso el impuesto inflacionario) antes que controlar el gasto público y verse obligado a mediar en los conflictos distributivos dentro de la coalición que lo apoya. Esta estrategia está en línea con iniciativas previas que afectaron stocks (la estatización de los fondos provisionales privados; el pago de deuda con reservas; la distorsión en la indexación de la deuda pública) o incrementaron la presión tributaria (suba en las retenciones; no corrección del impuesto a las ganancias por inflación) a los efectos de seguir financiando gastos crecientes en subsidios a empresas y en la masa de salarios públicos. El uso de stocks de riqueza para financiar gastos corrientes también operó a través de canales menos visibles: para mantener subsidios y no pagar el costo de una corrección de tarifas, el gobierno no invirtió lo suficiente en infraestructura –lo ocurrido con los trenes es sólo el ejemplo más dramático– y, obviamente, no reponer lo que se deprecia con el uso es una forma de “comerse” el stock de riqueza existente de a poquito.

Esta estrategia tendió a agotarse en los últimos tiempos por razones elementales: los stocks se agotan y la presión tributaria sobre sectores específicos tiene un límite. De hecho, el gobierno parecía haber tomado nota de este punto cuando planteó la estrategia de “sintonía fina” y anunció que comenzaría a corregir los subsidios. Sin embargo, es muy poco lo que se ha avanzado en esta línea de trabajo y parece, por el contrario, que en vez de cambiar el rumbo se ha decidido profundizarlo. La evidencia más clara es, justamente, la propuesta de modificar la Carta Orgánica. La presidenta del Central lo dijo claramente en el Congreso: es esto o el ajuste.

Desde esta perspectiva, las modificaciones de la Carta Orgánica estarían indicando que el gobierno le teme más al conflicto distributivo que a la inflación: prefiere asegurarse que contará con fondos para convalidar los reclamos sectoriales antes que asumir el rol de arbitrar y ordenar esos reclamos de forma de asegurar más firmemente la estabilidad macroeconómica. No se trata tanto de ignorancia de las “leyes de la economía” como de elegir qué riesgos correr en una situación económica complicada. Las autoridades han elegido privilegiar el objetivo político de intentar mantener cohesionada la coalición que le ha dado apoyo en las elecciones. Como esa coalición es amplia, las demandas a atender también lo son: van desde las necesidades de los sectores sociales postergados y los maestros hasta los requerimientos de fondos de gobernadores afines y empresarios que dependen de los subsidios al transporte y otros servicios. Una apuesta alternativa sería la de tratar de minimizar los riesgos económicos, corregir las distorsiones existentes y asumir el riesgo político de tener que “rediseñar” la coalición política que da sustento al gobierno.

Así, para minimizar los riesgos de debilitarse políticamente, lo que el gobierno estaría haciendo es asumir mayores riesgos económicos. Probablemente ha primado el argumento de que la sintonía fina podría erosionar fuertemente el apoyo de amplios sectores y se consideró excesivamente riesgoso cambiar de caballo en medio del río. Por supuesto, la distribución de riesgos y beneficios de esta apuesta puede ser bastante disímil ante diferentes escenarios. En particular, es válido conjeturar que si la apuesta sale bien el gobierno cobrará los dividendos más jugosos y, si sale mal, los costos serán básicamente asumidos por la sociedad en su conjunto.

¿Cuáles son los riesgos de la estrategia?

La reforma de la carta orgánica del Banco Central estipula que la autoridad monetaria podrá fijar el nivel de reservas que se considera necesario para respaldar la moneda; duplica los límites para la emisión destinada a financiar al gobierno –y la indexa de hecho al estar la misma “atada” a la recaudación tributaria– y exime al Banco Central de comunicar en forma precisa objetivos de inflación y de programación monetaria. Traducido: el gobierno tendrá gran discrecionalidad para fijar la tasa de emisión monetaria y, por ende, la inflación y el impuesto inflacionario que recaude. Si las demandas sectoriales exceden los fondos disponibles, todo lo que tiene que hacer el gobierno es emitir más dinero, acelerar la inflación y cobrar por ese medio más impuesto inflacionario. Para tener una idea de lo que esto significa: la recaudación del impuesto inflacionario es hoy similar a la recaudación por retenciones a las exportaciones (arriba de 2% del PBI). Por otra parte, es un retroceso institucional: el ejecutivo queda autorizado a fijar la tasa de un impuesto (el inflacionario) sin pasar por el Congreso, como marca la Constitución.

Un segundo punto relevante es que las modificaciones permiten una intervención mucho más activa de la autoridad monetaria en la asignación del crédito, también con alto grado de discrecionalidad para fijar encajes y normativas sobre tasas de interés. Esto implica que quedará en manos del sector público decidir quiénes tendrán acceso al crédito y cuánto crédito habrá disponible. Nuevamente, un paso enorme hacia la discrecionalidad. ¿Aumentará la oferta de crédito privado bajo el nuevo régimen? No hay mucho margen para el optimismo: bajo el régimen más restrictivo actual, la monetización de la economía está cerca del 30% del PBI, pero el crédito al sector privado es menos de la mitad. En el futuro, el gobierno enfrentará mayores necesidades de financiamiento y tendrá pocas restricciones para recurrir al Banco Central.

Los riesgos de esta profundización de la discrecionalidad son grandes. En primer lugar, el impacto inflacionario puede ser significativo y el impuesto inflacionario, a diferencia de las retenciones o el uso de stocks, afecta a toda la población y, particularmente, a los pobres. Hasta ahora, la estrategia de arbitraje distributivo había sido la de afectar a un segmento numéricamente poco significativo (“el campo”; “las corporaciones”; las “AFJP”) para favorecer a sectores más amplios, independientemente de si ello estaba justificado (asignación universal por hijo) o no lo estaba (subsidios al consumo de energía de la clase media). Se puede anticipar una exacerbación de la puja distributiva.

La reforma del régimen monetario relaja los instrumentos de coordinación macroeconómica al levantar la obligación de que el BCRA haga conocer claramente y con periodicidad la programación monetaria. Este es un paso más hacia una descoordinación de una macroeconomía que ya está poco coordinada. Será aún más difícil formar expectativas sobre la tasa de inflación ya que la falta de información sobre la evolución de la oferta monetaria se agrega a la falta de credibilidad de la inflación del INDEC. Esto acentúa el rol del tipo de cambio nominal como ancla de los precios y hace aún más difícil cualquier intento de corregir la creciente apreciación de la moneda. También dificulta la posibilidad de pautar las negociaciones salariales.

Al sentarse las bases para la convalidación monetaria de un régimen de alta inflación como los que tuvo la Argentina en el pasado y mantenerse el ajuste del tipo de cambio muy por debajo de la inflación, es de esperar que se vayan haciendo cada vez más severos los controles sobre la importación y que se siga restringiendo la compra de dólares. La falta de insumos importados tenderá a deprimir el nivel de actividad y presionará los precios al alza en la medida que se restringe la oferta global. También habrá protestas crecientes y posiblemente sanciones por parte de nuestros socios comerciales.

Grecia, Alemania y todo lo demás

Para evaluar acabadamente los riesgos económicos de la apuesta estratégica que está realizando el gobierno hay que tomar en cuenta, obviamente, la evolución internacional. Hay un factor importante que juega a favor de la estrategia: el precio de la soja se mantiene alto y ello ayuda a reducir la brecha en el sector externo. Aunque hay que tomar en cuenta dos puntos: el precio de la soja está alto en gran medida debido a un factor coyuntural (sequía en América del Sur) y, además, también se ha elevado el precio del petróleo y ello pesa sobre nuestras importaciones energéticas (aunque aquí juegan factores transitorios adversos). También hay que tomar en cuenta que es altamente probable que las exportaciones hacia Brasil muestren un comportamiento poco dinámico en el futuro próximo, de la mano de un proceso de crecimiento que ha perdido buena parte de su dinámica. En 2011 Brasil creció menos del 3%.

Más allá de las commodities y Brasil, seguramente también incidirá sobre la viabilidad de la estrategia del gobierno lo que ocurra en Europa. Por ahora ha habido un cierto alivio en el caso griego, pero las preguntas siguen siendo más que las respuestas. En realidad, cuando se incluyen las variables políticas y distributivas en el cuadro, resulta poco creíble que el horror de los alemanes a la inflación sea tan extremo que les impida percibir que los principales peligros se asocian hoy en Europa con fenómenos que están en las antípodas: la deflación y el desempleo. Es más simple conjeturar que Merkel prefiere transmitir una imagen de dureza dirigida a convencer a sus votantes de que ella está haciendo todo lo posible para minimizar la parte de la factura de la crisis que será pagada por Alemania. En este sentido, el caso no es tan distinto al argentino: es más realista la hipótesis de que la conducta de Merkel se explica por su preocupación por mantener la coalición de intereses que la apoya dentro de Alemania que asumir que no hay en Alemania economistas que le puedan explicar que los ajuste pro-cíclicos no funcionan cuando la deuda es insostenible.

La pregunta clave es si Grecia podrá afrontar los compromisos que asumió o si se requerirá una nueva reestructuración. Esta última hipótesis está lejos de ser exagerada si se tiene en cuenta que la deuda pública se ubica aún en 120% del PBI. La fuente más significativa de dudas es que la economía debe crecer para que el gobierno recaude, gaste menos en seguro de desempleo y pague y nadie es optimista al respecto; algunos analistas, como Roubini, son muy pesimistas. En este sentido, hay dos hechos clave: primero, Grecia no es competitiva porque su productividad es baja y no ha encontrado la forma de hacer crecer la productividad. Ni los ajustes fiscales ni la reestructuración de deuda atacan este problema. Segundo, la única forma de incrementar la competitividad de manera rápida sería depreciar la moneda; pero al ponerse la nueva deuda bajo legislación diferente a la griega, si Grecia saliera del régimen del euro en el futuro, las obligaciones expresadas en euros se multiplicarían y no podrían ser honradas, lo que obligaría a una cesación de pagos. Le pasó, por ejemplo, en 2001 a la Argentina. En vista de estos hechos, Alemania, el FMI y la Comisión Europea parecen tener, en realidad, una memoria corta: están ignorando las ricas lecciones de política que dejaron las experiencias de crisis en el mundo emergente desde Asia hasta América Latina.

En suma, a la hora de decidir en un contexto de incertidumbre en que existen tanto riesgos económicos como políticos, se están tomando decisiones que las combinan de una cierta manera. Creemos que para entender la lógica de las decisiones es más fructífero apelar a la racionalidad política que a una supuesta ignorancia de la economía. Una cuestión distinta es si se trata de buenas decisiones cuando se las mira desde el punto de vista de los intereses generales y no sólo desde la lógica de una determinada coalición política. En relación con esto es posible expresar reparos importantes. Es más, podría argumentarse que este tipo de lógica política, que privilegia excesivamente el corto plazo y el interés del partido de gobierno puede tener consecuencias muy negativas sobre la economía y que esas consecuencias, tarde o temprano, terminan por debilitar políticamente a quienes las implementan.


* Economista (CEDES). Nota publicada en el Observatorio Económico de la Red Mercosur.

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Una respuesta a “Reforma de la Carta Orgánica e inflación: ¿Memoria corta o debilidad política?

  1. Muy clara como siempre su explicación de stock/flujo.
    Un placer volver a leer sus artículos!

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