Efectos macroeconómicos de los gastos extra-presupuestarios y de los recursos específicamente asignados

Por Jorge Baldrich *

Analizar los gastos públicos extrapresupuestarios y la asignación específica de ingresos tributarios resulta relevante por dos motivos. Primero, ambos temas fiscales se asocian con aspectos económicos importantes. Abundan los ejemplos al respecto y dos casos como muestra de ello son el impacto de los gastos extrapresupuestarios griegos en la actual crisis financiera del país y los objetivos de políticas consistentes en asignar porcentajes fijos del PBI a financiar determinados gastos públicos en América Latina en general y en Argentina y Brasil en particular. En segundo lugar, la literatura de administración financiera del sector público ha sido enfática en identificar los peligros en términos de transparencia fiscal de los gastos extrapresupuestarios y en términos de inflexibilidad presupuestaria de los recursos asignados específicamente.[1] Sin embargo, resulta difícil descubrir en la literatura macro estudios acerca de los efectos a nivel agregado de ambas modalidades presupuestarias. El objeto de esta nota es avanzar en el análisis de las consecuencias macroeconómicas de estas actitudes presupuestarias y presentar una evidencia empírica inicial.[2]

El caso de los gastos extrapresupuestarios

Bajo el nombre de “fondos extrapresupuestarios” se engloba una gran cantidad de conceptos. Un aspecto común de todos ellos es que estos fondos no se incluyen en los presupuestos públicos. La evidencia internacional muestra que el más común de los fondos extrapresupuestarios lo constituyen los recursos de los sistemas de seguridad social. Los recursos del sistema de seguridad son un ejemplo apropiado para nuestros fines pues, si bien suelen no estar incorporados al Presupuesto y poseen una ejecución de gasto independiente a la presupuestaria, tanto los ingresos como los gastos de la seguridad social están generalmente incluidos en las estadísticas del gobierno general y, por lo tanto, pertenecen al conjunto de información económica disponible para quienes adoptan decisiones de consumo e inversión.

En este sentido, la presente nota restringe el concepto de gastos extrapresupuestarios (GEP) a aquellas erogaciones que no son incluidas como tales en ninguna estadística pública durante un lapso importante de tiempo. Un ejemplo típico de esto es la incorporación en las estadísticas de la deuda pública del período t de gastos devengados pero no pagados en el período t-1 y que no fueron objeto de publicación en estadísticas fiscales del período t-1. Lejos de ser episodios anecdóticos, los GEP así definidos constituyen una práctica relativamente común de los países tanto en desarrollo como desarrollados. Los GEP comparten con los gastos transparentados en tiempo real una cualidad: la de afectar las restricciones presupuestarias del sector gobierno y de los particulares. Pero a diferencia de los gastos transparentados presupuestaria o estadísticamente, los GEP introducen un elemento de incertidumbre en términos de los impuestos requeridos para financiar al sector público. En este sentido, distintos acontecimientos pueden gatillar el reconocimiento ex-post de gastos realizados en el pasado y mientras más frecuentes sean estos comportamientos fiscales mayor incertidumbre caracterizará a las proyecciones que realizan los agentes económicos.

Un cambio político puede ser uno de los eventos que expliquen la oficialización estadística de GEP. Tal ha sido recientemente el caso de los gobiernos regionales en España que al cambiar de signo político incorporaron a las estadísticas de deudas importantes fondos extrapresupuestarios.[3] Por otra parte, objetivos de política macroeconómica también pueden explicar la difusión súbita de GEP. Un ejemplo de esto es el caso de Paraguay que en el período 2004-2009 publicó un superávit fiscal consolidado de 7,3 % del producto y, sin embargo, el Congreso dictó a principios del 2010 una ley autorizando la emisión de bonos por un monto idéntico. Interesantemente, la ley restringió el uso de esos bonos a que el Tesoro los intercambiara por activos del Banco Central cuya contrapartida deudora eran municipios, entidades públicas autónomas y la ex aerolínea estatal. Particularmente importante es el fundamento de política monetaria de esta ley promovida por el Poder Ejecutivo. Efectivamente, ante la fuerte entrada de capitales y la necesidad de esterilizar sus consecuencias monetarias, las autoridades buscaban un factor de absorción de la base que sería el pago de intereses de los bonos del Tesoro que, se aspiraba, serían mantenidos por el Banco Central en sus activos. 

La experiencia de Grecia con los GEP es relevante pues muestra tanto su naturaleza recurrente como el grado de generalización a numerosos países. En Setiembre del 2004 Eurostat realizó una revisión de los números fiscales que el mismo organismo había publicado seis meses antes. Del recalculo resultó que el desequilibrio fiscal durante 2000-2003 fue un 9,6 % del PBI superior al reportado inicialmente. Asimismo, la deuda pública fue subestimada en un promedio de 7 puntos del producto en cada uno de esos años. La revisión incluyó además un recalculo hacia arriba del desequilibrio fiscal de 1997-1999 de 6 puntos del producto. Pese a ello, estas revisiones fiscales resultaron ser solamente una primera etapa de la tarea de desenmascarar el verdadero déficit fiscal. A inicios del 2010 se descubrió que en el período 2000-2001 un grupo de bancos de inversión realizaron operaciones de swaps de monedas para el gobierno griego con el objetivo de mostrar contablemente una reducción del endeudamiento mediante la herramienta de contabilizar estas operaciones al tipo de cambio que existía al momento en que ese país adoptó el euro. Citado a dar testimonio por el Comité Fiscal del Parlamento Británico a inicios del 2010, Gerald Corrigan, alto directivo de un importante banco de inversión y ex Gobernador de la Reserva Federal de Nueva York reconoció que las citadas operaciones habían producido una disminución en el coeficiente deuda-PBI de Grecia y, además, explicó al Comité que “los gobiernos en una manera bastante generalizada realizan operaciones para “manejar” sus números fiscales” en una actitud de sub-informar los déficits y las deudas.[4] La experiencia griega nos muestra que los GEP no se restringen a países en desarrollo y, además, que referentes centrales del sistema financiero equiparan estas prácticas de Grecia a un comportamiento usual y generalizado de los gobiernos. 

En el trabajo en el que se basa esta nota hacemos uso de la incertidumbre que generan los GEP en relación al futuro pago de impuestos de la población. Nuestro interés es analizar si esta fuente de incertidumbre puede afectar las decisiones de ahorro e inversión. Para ello utilizamos un modelo macroeconómico que muestra que la incertidumbre en el pago de impuestos genera una menor acumulación de capital que en el caso en que los gastos a financiarse sean difundidos transparentemente por las autoridades económicas. La fuente de esta menor acumulación y consecuente menor ingreso per cápita es la falta de certidumbre en cuanto a los pagos de impuestos futuros que el sector privado deberá realizar. 

Una evidencia empírica preliminar la obtenemos al analizar la relación, para una muestra de 71 países, entre el PBI per cápita de los países y la desviación estándar del coeficiente recaudación tributaria-PBI. Los efectos condicionales de la volatilidad en el ratio recaudación-PBI sobre los PBI per cápita de los países se muestran mediante la línea de regresión parcial en el Gráfico 1. Un incremento en nuestra proxy de incertidumbre impositiva (la desviación estándar del coeficiente recaudación-PBI) se asocia con una disminución estadísticamente significativa en los niveles de PBI per cápita de los países.

Gráfico 1

Efecto parcial de la desviación estándar del coeficiente Recaudación-PBI (proxy de la incertidumbre impositiva) sobre el PBI per cápita controlando por la tasa de ahorro, el capital humano y la tasa de crecimiento de la población.

Los recursos afectados específicamente

Si bien existen argumentos teóricos que favorecen la asignación específica de impuestos,[5] la literatura moderna enfatiza los aspectos restrictivos de esta práctica debido a una variedad de motivos. Por una parte, una visión de elección pública advierte sobre la restricción en términos de inflexibilidad que estos recursos generan.[6] Por la otra, desde una perspectiva del federalismo fiscal este tipo de recursos desincentivan a los gobiernos sub-nacionales a desarrollar una administración tributaria eficiente y, además, pueden disminuir sensiblemente los beneficios de la descentralización.[7]

En el trabajo en el que se basa esta nota desarrollamos un modelo simple de crecimiento económico donde la existencia de recursos específicos implica un sendero de crecimiento balanceado sub-óptimo con relación al que existiría en presencia de gastos endógenamente asignados en el proceso de maximización del bienestar.

Asimismo, un análisis empírico inicial sobre este tema se centra en dos aspectos importantes. En primer término, las políticas públicas orientadas a robustecer el crecimiento, tales como el gasto en educación y en salud como porcentaje del gasto público total, se encuentran positivamente asociadas con el estándar de vida de los países. En segundo lugar, la participación de estos gastos en el total de gastos del gobierno se encuentra a su vez directamente asociada con el grado de desarrollo institucional de los países.

El Gráfico 2 muestra los efectos condicionales de la calidad institucional de los países (eje horizontal) sobre el gasto público en salud y educación expresado como porcentaje del gasto público total para una muestra de 103 países. La estimación controla por variables geográficas que la literatura ha identificado como relevantes para el diseño institucional.

Gráfico 2

Efecto parcial de la calidad institucional (rule) sobre el porcentaje del gasto público asignado a educación y salud controlando por la proporción de habitantes expuesta a riesgo de malaria.

Esta doble asociación entre estándares de vida de los países y políticas focalizadas en capital humano y salud, por una parte, y entre la intensidad de estas políticas en los presupuestos y la calidad institucional, por la otra, fundamenta el ser cautos a la hora de proponer asignaciones específicas de impuestos que impliquen, en definitiva, coeficientes fijos de recaudación que tiendan a trasplantar a países en desarrollo intensidades presupuestarias disociadas con los niveles institucionales logrados.


* Universidad de San Andrés.

[1] Ver por ejemplo “Code of Good Practices on Fiscal Transparency”, International Monetary Fund, 2007

[2] Esta nota se basa en mi trabajo “Public Financial Management and Macroeconomics: The Cases of Extra-budgetay Expenditures and Earmarked Revenues” disponible al lector interesado que lo solicite a jbaldrich@udesa.edu.ar

[3] Financial Times, May 16th, 2011, ““Hiden” debt raises Spain bond fears”.

[4] Ver al respecto: Johnson, Simon, (2010) ”Enron and Merrill, Greece and Goldman”, The Baseline Scenario, March 16, 2010.

[5] Una referencia tradicional al respecto es Buchanan, J. (1963), “The economics of earmarked taxes”, Journal of Political Economy, vol. 71, n. 5, pp. 457-469. El argumento de Buchanan se basa en el rol de los impuestos asignados específicamente de generar un puente entre los pagos de impuestos y los beneficios esperados por la población del uso de estos recursos tributarios. Esto generaría la posibilidad de que los agentes pagadores de impuestos revelen sus preferencias acerca de la provisión de bienes públicos.

[6] Fozzard, A. (2001), “The basic budgeting problem”, Working Paper 147, Centre for Aid and Public Expenditure, London.

[7] Ahmad, E. and Brossio, G., “The political economy of multi level tax assignments in Latin-american countries: earmarked revenues versus revenue autonomy”, National Tax Association, 2007 Annual Conference.

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