Argentina y su posición frente al Cambio Climático: otra política pendular

Por Mariana Conte Grand *

Fuente: ecohuellas.orgEl cambio climático es un hecho reconocido. Normalmente los gases que hay en la atmósfera obstaculizan el paso de la radiación que la Tierra emite, y eso permite que la temperatura del planeta sea apta para la vida humana. Pero, cuando la concentración de esos gases aumenta en exceso, se produce el llamado efecto invernadero (ver IPCC 2007 para un resumen del estado actual de la ciencia referida al cambio climático). Los cambios en el sistema climático que así se generan cambian la temperatura y los patrones de lluvias, y aumentan la aparición de fenómenos climáticos extremos. Entonces, las actividades humanas tienen efecto en el sistema climático, pero a la vez, el cambio climático impacta en el sistema económico y social.

La difusión de los gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera sucede rápidamente, por lo cual el daño es el mismo no importa dónde se produzca la emisión de GEI. Eso hace que el fenómeno del cambio climático se analice en términos económicos como una externalidad negativa global (se produce una externalidad negativa cuando la acción de un agente económico daña a otro y éste no es compensado por dicho impacto).[1]

Cuando hay externalidades, los mecanismos de incentivos que normalmente hacen que los mercados sean eficientes, no están operativos. Por ende, debe buscarse alguna solución. En el caso del cambio climático, al ser un fenómeno global, se fijan regulaciones internacionales que luego los países deben cumplimentar de la manera que éstos elijan a nivel nacional. En general, hay dos tipos de políticas: las metas cuantitativas de reducción (llamadas de “orden y control”) y las basadas en sistemas de permisos comercializables (o bonos verdes).

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de 1992 usó el primer tipo de instrumentos, al establecer que los países desarrollados (listados en el Anexo I de la misma) debían para el año 2000 estabilizar sus emisiones de GEI a niveles de 1990. Esto significa fijar una meta cuantitativa o estándar no uniforme (distintas reducciones de GEI para los distintos países). Lo único uniforme es que todos deben volver a sus propios niveles de 1990.

Luego, en una segunda etapa, por el Protocolo de Kyoto (PK) de 1997, los países industrializados y economías en transición (agrupados en el Anexo B del Protocolo), se comprometieron a metas cuantitativas de reducción de los gases de efecto invernadero.[2] Las reducciones fijadas constituían, no ya una estabilización a niveles de 1990 (como en la CMNUCC), sino una reducción promedio de 5,2% en las emisiones de GEI en relación a los niveles de 1990 a ser alcanzada en el período 2008-2012. Pero, sin ninguna duda, la mayor innovación del PK fue la incorporación de varios mecanismos “de mercado” para llegar a cumplir las metas de reducción de una manera costo efectiva, a través de un sistema de comercialización de derechos de emisión.

En ese marco de regulaciones internacionales es que Argentina ha tomado decisiones referidas a su política frente al cambio climático. Ha ratificado la CMNUCC (ley 24.275 del 30/12/93) y el PK (ley 25.438 del 20/6/01) y hace regularmente Comunicaciones Nacionales a la CMNUCC dónde reporta su inventario de GEI (SAyDS 1997, 1998 y 2008). Argentina genera hoy menos del 1% del total de las emisiones y su participación histórica también ha sido menor al 1% del total (WRI, 2011). En ese sentido no es tan grande su importancia, pero el país ha tenido épocas en que se ha destacado en las negociaciones internacionales sobre cambio climático. Algunos, como la Plataforma Climática Latinoamericana en (PCL, 2009), consideran que ha habido dos etapas en la posición argentina en el tema de cambio climático: una, muy activa, que va desde la firma de la Convención en 1992 hasta 1999 con la postulación por parte de nuestro país de una regla voluntaria de reducción de gases de efecto invernadero dependiente del PBI (Barros y Conte Grand, 2002); y otra, de más bajo perfil, entre el año 2000 y la actualidad.

En efecto, hace una decena de años aproximadamente la posición de Argentina estaba en el otro extremo de dónde se encuentra hoy. En la actualidad, nuestro país está alineado con el Grupo 77+China, mientras que a fines de la década del 90 su posición estaba alineada con la de Estados Unidos. En el primer caso, la idea es que los países que deben reducir las emisiones son los “históricamente responsables” de haber causado el fenómeno climático y no los países en desarrollo ya que ello sería un obstáculo a su crecimiento. Mientras que, en el segundo caso, se argumenta que el problema climático no se puede resolver sin compromisos de reducción de los gases también para los países en desarrollo.

Como siempre, la realidad está en el medio de la trayectoria de ese péndulo. Por un lado, es cierto que si se mira la contribución “histórica” (emisiones cuantificables entre 1850 y 2002 en Baumert et al 2005), Estados Unidos tiene una participación del 29,3%, seguido de muy lejos por Rusia (8,1%), China (7,6%), Alemania (7,3%) y el Reino Unido (6,3%). Sin embargo, los países en desarrollo vienen aumentando su contribución a tasas aceleradas. Al año 2005, ya China era el primer contaminador mundial de gases de efecto invernadero (17%), Estados Unidos el segundo (16,1%), seguido luego por Brasil (6,7%) y con la presencia cercana de otros países en desarrollo como Indonesia (4,8%) y la India (4,4%). China, por ejemplo, aumentó sus emisiones de GEI un 88% entre 1990 y 2005 y la India lo hizo en un 69% (WRI, 2011). Por otro lado, la comunidad internacional ha acordado en 2009 que, para que no haya impactos masivos, debe lograrse que el incremento promedio de la temperatura no supere los 2 grados Celsius (con respecto a los niveles pre industriales). Para ello, al año 2020, las emisiones deberían haber caído entre 25 y 40% con respecto a 1990 (Meinshausen et al 2006). Al año 2011, las emisiones mundiales de GEI han seguido aumentando.

La meta voluntaria que Argentina propuso a la Convención en 1999 era una meta relacionada con su PBI. Se buscaba lograr reducciones de los GEI, y al mismo tiempo impedir que el compromiso fuese una traba al crecimiento. Lo que se propuso específicamente es reducir las emisiones 2008-2012 un 10% con respecto a lo que se calculaba que se proyectaba hubiesen sido sin hacer ningún esfuerzo y con el crecimiento esperado en ese momento (esto es, 3.6% promedio anual entre 1997 y 2012). Las propiedades de la meta eran claras para los que la diseñaron: implicaría reducciones de las emisiones y dichas reducciones requeridas serían menores si el crecimiento era menor que lo esperado.

Pero, la meta quedó olvidada en el tiempo. Es más, nació muerta. Ya cuando se presentó (25/10-5/11) había sido elegido el gobierno de Fernando de la Rúa (24/10) y las personas que estarían a cargo de su futuro gabinete habían anunciado que no estaban de acuerdo con la meta. Los gobiernos posteriores siguieron con la misma posición. Alguna solución debe encontrarse si el mundo no quiere enfrentar desastres naturales que puedan tener consecuencias sociales y económicas de magnitud. Argentina intentó hacer una contribución en ese sentido, pero se perdió la oportunidad. La meta quedó como un caso de estudio para los trabajos académicos sobre metas de reducción de emisiones ligadas al PBI y nada más.

Referencias

Barros V. and M. Conte Grand (2002), “Implications of a Dynamic Target of GHG emissions reduction: the case of Argentina”, Environment and Development Economics 7: 547-569.

Baumert, K., T. Herzog, and J. Pershing (2005),“Navigating the Numbers: Greenhouse Gas Data and International Climate Policy”. Washington, D.C.: World Resources Institute.

IPCC (2007), Assessment Report 4.

Meinshausen Malte, Bill Hare, Tom M. M. Wigley, Detlef Van Vuuren, Michel G. J. Den Elzen y Rob Swart (2006), Multi-gas Emissions Pathways to Meet Climate Targets, Journal Climatic Change, Issue Volume 75, Numbers 1-2 / March, 151-194.

PCL (2009), Plataforma Climática Latinoamericana, Reunión Buenos Aires, Septiembre.

SAyDS (1997), Primera Comunicación Nacional de la República Argentina, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.

SAyDS (1999), Revisión de la Primera Comunicación Nacional de la República Argentina, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.

SAyDS (2008), Segunda Comunicación Nacional del Gobierno de la República Argentina, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.

Sinn, H.W. (2007), “Public Policies Against Global Warming”, NBER Working Paper No. W13454.

Stern N. (2008), “The Economics of Climate Change”, American Economic Review 98 (2): 1-37.

WRI (2011), Climate Analysis Indicators Tool (CAIT). Version 8.0. Word Resources Institute, Washington D.C.


*Universidad del CEMA.

[1] De hecho, se dice que se trata de la mayor falla de mercado jamás conocida (“Greenhouse has emissions are externalities and represent the biggest market failure the World has seen.” -Stern 2008- o “the greatest externality ever” -Sinn 2007-).

 [2] El Anexo B está actualmente formado por 39 países y la Unión Europea. Belarus y Turquía están en el Anexo I de la CMNUCC pero no en el Anexo B del PK (ver http://unfccc.int/2860.php).

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